【核心提示】全会提出，要实施全面规范、公开透明的预算制度。“这就要求将政府收支全部纳入预算管理，而且要在公共财政预算、社会保障预算、国有资本经营预算和政府性基金预算之间建立规范、清晰、透明的有机联系。”
党的十八届三中全会将全面深化改革的总目标确立为完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化。其中财政是国家治理的基础和重要支柱，财税体制改革对推进国家治理体系现代化具有重要意义。
在接受记者采访时有学者表示，全会矫正了过去仅将财政作为宏观调控经济手段的工具化认识，有助于将财税改革引到更深刻、更系统、更持久的路径上来。未来财税改革的着眼点和落脚点应在国家治理层面上，以税收制度改革、中央和地方事权调整、预算管理体制改革三路并进，夯实治理之基，探索善治之道。
改进预算制度 预防财政风险
全会提出，要实施全面规范、公开透明的预算制度。“这就要求将政府收支全部纳入预算管理，而且要在公共财政预算、社会保障预算、国有资本经营预算和政府性基金预算之间建立规范、清晰、透明的有机联系。”中国社会科学院财经战略研究院税收研究室主任张斌说。
随着经济社会的发展，重点支出同财政收支增幅或GDP挂钩的做法导致了预算碎片化。因此，全会明确提出要“清理规范重点支出同财政收支增幅或生产总值挂钩事项，一般不采取挂钩方式”。张斌指出，这一改革措施对于调整优化财政支出结构、提高财政支出效率具有重要意义。
“政府预算改革是从技术层面推进政府改革的重要举措”，中国社会科学院财经战略研究院研究员杨志勇表示，要实现预算的公开透明，必须完善预算技术和预算方式，帮助公众解决专业难题，使预算信息易为公众接受。“此外，预算报告要完整，预算程序和政策应透明。”中央财经大学财经研究院院长王雍君补充说。
推进国家治理体系和治理能力现代化，应以可持续的财政作为保障。这就要求我们积极主动地预防财政风险，克服政府财务报告制度中的缺陷，有效管理公共债务，提高财政的稳定性和可持续性。因此，全会提出建立跨年度预算平衡机制以及规范合理的央地政府债务管理及风险预警机制。张斌认为，建立基于权责发生制、包含资产负债表的政府综合财务报告体系，是建立现代财政制度的统计和数据基础。
稳定宏观税负 加快税制改革
税制改革应与经济社会发展水平相适应。“全会明确提出‘稳定税负’的要求给大家吃了一颗‘定心丸’”，财政部财政科学研究所副所长刘尚希对记者表示，今后税负增长将与GDP增长基本同步，以避免税收增长过高导致宏观税负增加或税收增长过低导致赤字扩大。“综合考虑城镇化进程和人口老龄化等因素，政府未来仍需保持必要的收入规模，并通过税费综合改革、提高国有资本收益上缴比例等措施优化政府收入结构。”张斌说。
当前存在一种疑虑，认为稳定税负和结构性减税相矛盾。结构性减税是为应对2008年国际金融危机而提出的，“从法定税负角度降低名义税负，同时加强综合管理，减少税收流失，使名义税负和实际税负更加吻合”。受访学者表示，上述疑虑没有必要，当税收能保证政府支出时，税负就应稳定下来，否则就会对经济社会发展造成不利影响。刘尚希指出，降低法定税负有利于激活微观活力、增加税源、扩大税基，实现税收的稳定增长。
依法理财是依法治国的题中之义，是推进国家治理现代化的必然要求。当前我国财政管理中存在资金分配不合理、使用效率低及预算编制执行不严格等问题。“解决这些问题，需要破除财与法‘两张皮’现象，加快税收和预算管理制度的法治化进程。”刘尚希指出，现代财政制度的基本特征是法治、透明、高效，应使预算代表人民意志，成为约束政府的工具，同时推进央地财政关系法治化，用法制来规范财政花钱。
对于当前备受关注的营业税改增值税，受访学者认为，虽然“营改增”仅涉及两个税种，但实际上牵动了整个财税体制，能够倒逼财税体制配套改革，推进新地方税体系建立，是深化财税改革的抓手。“‘营改增’强化了税制中性，降低了税制对市场的扭曲性影响，有利于发挥市场在资源配置中的决定性作用。”刘尚希指出，“营改增”可以消除营业税重复征税的弊端，降低税负，促进分工和专业化协作，提高资源配置效率，促进产业融合尤其是服务业和制造业的融合，带动创业与就业。
税制改革任重道远，是一项系统工程。杨志勇表示，在现代税制运行环境下，需要跳出税制自身改革的局限，应对信息化和全球化要求，科学设计新型税制，统筹兼顾多种因素，才能形成与我国国情相适应的良好税制。
理顺央地事权 实现改革预期
财税改革牵一发而动全身，是最难啃的“硬骨头”之一，涉及经济、社会、民生以及政府职能转变等多领域的改革。当前政府与市场、政府与社会以及政府内部（部门之间和政府之间）的财政关系还存在与经济社会发展不相适应的部分。因此，全会提出要“发挥中央和地方两个积极性”。“这种务实的思路是分税制财政管理体制改革的延续。”在杨志勇看来，中央、地方在事权财权上的划分应跳出集权分权之争，在保证事权划分稳定性与确定性上下功夫。
如何实现财税改革的稳定预期？“这就需要‘两个稳定’：稳定税负、稳定央地财力格局。”前者是指稳定政府与百姓、企业、社会之间的财政关系；后者是指稳定中央与地方政府之间的财力格局。刘尚希表示，依据我国中央与地方两级立法体制，财政改革的整体方略应从国家治理层面考虑，着眼于中央与地方两级治理架构，而不能将国家财政体制在省、市、县、乡各级政府笼统地一以贯之。国家财政体制仍应坚持分税制，地方财政体制则可因地制宜，以与地方公共治理相匹配，充分发挥地方的自主性和创造性。
“中央、地方的事权划分，简而言之就是中央管好国家事务，地方管好地方事务。”王雍君指出，地方事务应交由地方政府来办，只需适当监管，这就是好的制度安排。以地方债务为例，中国地方政府的债务和债券发行实际上比其他国家更客观、合理，问题的关键不是要不要发行债券或如何处理债务，而是如何建立一套良好的制度安排。此外，还可以借鉴国外经验，建设良好的政府债券市场，加强市场对地方债务和债券的约束。
“全会构建了财税体制综合改革的全景图，包括税收制度、政府间财税体制、预算管理制度、财务管理制度、财政绩效管理制度以及财税法制等六大模块，基本上涵盖了‘财’、‘税’两个方面的内容。”王雍君最后表示，今后财政应在优化资源配置、维护社会公平等诸多方面发挥作用，助推国家治理体系和治理能力现代化。
来源：中国社会科学在线
