赵志荣：中国的收费公路模式迟早要被淘汰

在交通基础设施投资方面，中美两国差异巨大，美国95%靠财政，中国95%靠市场。那么公私合营模式是否适合交通设施？贷款建路，收费还钱的高速公路发展模式能够持续多久？中国一线城市拥堵不堪，到底要靠什么来治理？本期腾讯思享会，邀请美国明尼苏达大学Hubert H. Humphrey公共事务学院副教授赵志荣，与您分享美国经验。

美国交通设施建设靠税费支持

美国各个州之间有非常大的区别，我以明尼苏达州为例，它相当于美国的北欧，相对高收入、高教育、高社会福利，所以明州不是美国的典型例子，但它是一个前沿案例。美国很大程度上用的是专款专用的燃油税来支持交通建设。在这张图上大家可以看到联邦政府15%的资金是从联邦政府的燃油税里来的，但明尼苏达州2010年整年的交通资金将近一半的钱其实是州政府自己的钱，来自于州政府额外的一层燃油税，来自于州政府的汽车登记税和汽车销售税。除了这些之外，还有非常大的一块是地方政府用地方财产税来支撑的地方交通服务。

为什么主要用燃油税支持交通建设？开车就要烧油，烧油多说明你用路用得多。除了统一的联邦燃油税，还有州政府的燃油税，州政府燃油税高低之间的差别非常大。它的逻辑是有一个联邦基础性的服务水平，但另外给了各个州自己的一个选择范围，有的州愿意多花一些钱，多交一些税，可以有更好的道路。

个人化计费有效补充燃油税

现在有一些新车非常环保，几乎不烧油了，在这种情况下你根本收不到燃油税，怎么办？就是根据它的里程来收费，而且还可以把里程做得很细。你有多少英里是在城市里，有多少英里是在城市外面，你有多少英里是在高峰小时，有多少英里是在半夜，越是在拥堵的地方，越是在道路需求越大的时段，收费标准应该更高。在这个意义上，你可以想象一个非常个人化的计费系统，你能很清楚地衡量开多少公里所要面临的价格。这样可以更有效地引导人的行为，因为在美国很多情况不应该开车的，但却有了过多的汽车出行。

目前这种方法已经在美国很多州做了一些小型实验，但也遇到了一些阻力。第一个就是用户的私密性。因为大家首先想到的是，如果要跟踪我的里程，是不是用一个类似GPS的东西？政府会随时知道我的车子在什么地方，假如这个信息泄露出去，或者公众都能查到，可能会引起社会大乱。事实上，GPS不是唯一的办法。比如，我们在明尼苏达州研究的一种基于手机的定位系统，因为每一个手机都跟周围某几个机站进行联系，这是一种模糊定位系统，它可以提供足够的信息确定你的收费标准，但又可以把私密性的顾虑解决掉。这只是一种可能，还有很多机构在研究其它可能，比如IBM。为什么大家热门做这些研究？因为将来谁的方法成了市场标准，那么所有在美国的车上都会有你的东西，这是非常大的商机。还有一个阻力是收费的成本会比较高。现有的燃油税系统，收费是非常高效的，每征收一块钱的燃油税成本大概只有5分钱。但目前我们所试验的这些新办法，基本上每收取一块钱的成本要到1毛5分钱，所以我们希望它有更多的下降空间，才能让这些办法推广开来。

动态收取拥堵费可以调节路况

除了按里程收费外，还有一个收费办法是收拥堵费。收拥堵费的逻辑是，在拥堵时段，汽车上路所造成的成本远远超出了所燃烧汽油的价值。每一辆车都在为别人添堵，也造成了别人时间的浪费，时间浪费的背后都是很高的经济价值。

重点介绍一个我经常亲身体验的例子。在明尼苏达州的明尼阿波利斯城，它有一些专用路段使用一种User-Pay Principle（使用者付费）的系统。原本有一条车道叫高承载专用道，只允许汽车上有两个或者两个以上的人才能上路的，如果只有一个人是不允许的。这是联邦政府对于汽车共享的一种鼓励，但却引发了新的问题，其它的一般性车道已经非常堵了，但这条车道的使用率却还不够。于是这几年进行了变革，把它转换为高承载收费车道。就是如果你的车上有两个或者两个以上的人，同样可以使用这条车道，而且不用交钱，如果你只有一个人，只要你愿意付钱，还是可以走的。支付的标准会在进入车道前的路牌上提示，直接告诉你今天想走这条专用道需要交多少钱，而且这个价格是每3分钟自动调节一次，用于自动调节在这条车道上的车速不慢于每小时75英里。换句话说，如果这条车道的车辆数是零，即便来了一辆空车，不用交钱就可以上路。当它的车辆越来越多，车速越来越慢时，价格就一直往上涨直到达到一种平衡。以我的亲身经历来说，走这条专用道大多数时间收费1毛5或者3毛，最多是2块钱。有时候右边可能已经堵了一个小时，这边不到10分钟就到办公室了。在你有紧急的情况下，这个时间还是很值得付出的。确实有很多人愿意花这个钱，而且这个钱被很好地利用了。这是拥堵收费的一个具体例子。

土地溢价归公是精细化的土地财政

第三个交通财政的来钱途径是土地的溢价归公。一个城市通常地价高的地方，恰好是城市主干道交汇的地方，交通便利，自然地价上涨。溢价归公的中文翻译是孙中山先生比较早用的，我个人喜欢用的说法是一种精细化设计的土地财政。我没有把土地财政作为一个贬义词，因为世界各国的财政机制都是各种各样的土地财政，无非是用得好还是不好的区别。为什么说它是精细化设计的土地财政？因为它的征收范围往往更小，不是整个城市，而是个别地段。在个别地段，通过政府、市场和个人的充分沟通，让个人愿意在所享受的好处里回馈一部分，这时候就达到了反馈设施的作用。

我举两个例子。一个例子是土地储备银行。如果某个政府要先修一条路，尤其是要通过比较偏僻的地方，可以想象原来那个地方的地价是很低的。如果政府有能力在取得道路通行的地段之外，还控制一些用地的话，将来可以在土地升值之后卖出去或者出租出去，就可以换取一定的反馈。这种方法在香港用得很多，是一个机制。另外一个机制是协商征收。协商征收就是在某些情况下，你会发现有些业主自愿无偿地提供一部分资金或者一部分用地，用来换取某个设施从他那里经过。在美国用这种方法比较多的是弗吉尼亚州，弗州政府在设计高速公路网络时，会有一个阶段类似于国内的公示阶段，这时候很可能有大公司或者财团，愿意花钱要求路网增设一个出口或者一个连接段，既便利自己也惠及他人。这就是溢价归公。

美国交通财政主要依赖财税手段

我说了这么多税、费，很少说到借钱，这好像跟中国很不一样。事实上，美国政府建设道路设对融资的依赖度非常低。以高速公路为例，美国整个高速网络里，通过直接收费来偿还借款的只占每年经费的不到10%。即使这10%里，有一部分还是政府部门出的，一半左右是私有部门的。换句话说，中国广泛使用的通过私有部门借钱修路，然后通过收费还款，在美国用得非常少，5%不到。这个5%不到有它的历史原因，因为美国作为一个大的资本主义国家，对市场手段不是没试过。很早以前，不仅是美国，欧洲很多国家也有过这样一个历史时期，即大型基础设施依靠市场集资，修建以后再慢慢偿还。但是慢慢地，这些系统都出现了很大问题，不是没有能力偿还借款，就是没有足够的钱维持运营，结果阻碍了普罗大众的使用，所以慢慢才转到现在这样的机制。现在的美国走向了另外一个时期，即大量依靠政府财税而几乎不用市场的钱。

美国的政治逻辑很有趣，一方面美国人对市场是比较放心的，因为觉得市场有规范、有价格，另一方面对政府也比较放心，因为已经有了足够透明的法律、规范的手段来保证问责。在美国，大家最担心的是政府跟市场的结合，用国内的话说好听的是“官商合作”，说不好听的就是“官商勾结”。恰恰在官商合作时，有很多黑空间，一方面公司有想要赚钱的本质，另一方面又避开了政府透明规范的、民主的管理。

公私合营不适合需长期投入的项目

PPP（公私合营）虽然是一个非常好的工具，但要对它的适用范围有一个比较清醒的认识。美国之所以PPP用得少，一是因为作为一个资本主义大国，资金还是比较雄厚的，二是美国的州跟地方政府可以发行市政债券，市政债券的利息受到联邦政府补贴，所以借债成本比较低，应用系统也很成熟。所以他们已经有了一个很方便的融资工具，不一定非要走PPP。而且PPP虽然不是从银行借债，但在性质上还是类似于债，只不过是私有部门先投入，然后你再给他回报。因此只有需要非常集中地支出，将来并不要花那么多钱的时候，才比较适合用债或者PPP。如果一个设施需要长期投入，这时候PPP并没有太多意义，因为PPP早晚还是要还的。比如高速公路每年都要投入，今年也许需要投这儿，明年也许需要投那儿，这种情况下，PPP没有太多必要。比如地方政府要盖一个垃圾焚烧厂，一下花很多钱，这个盖完以后，50年慢慢还，这时候用PPP还比较有效。相对于别的设施，如垃圾焚烧、排水系统、污水处理，交通设施在未来一般是没有正的现金流，所以本质上只能靠财税，即使靠借债，还是财税，无非是子孙的财税罢了。这是绕不开的，要绕也只能是短期的。

治理拥堵不在于限制人口而是要让受益与负担匹配

我注意到国内像北京、上海这样的城市，在讨论怎么控制大城市的规模，很多人认为城市已经太大了，承载不了那么多人，所以要限制外来人进来。其实这背后有财税逻辑，如果一个城市真的能达到每个人的受益跟负担是相匹配的话，一个城市是不需要设定规模上限的。当每个人都承受起他应该承受的责任，随着技术发展，城市的规模可以越来越大。很多外来人到了城市，虽然为城市带来了负担，但他做了很多贡献。限制城市规模的逻辑，是基于城市的好处，而不是从财税角度来看的，因为中央给了一个大饼，肯定有人不愿意跟别人分享。

比如，北京地铁补贴得非常厉害，全球各个城市的地铁都在补贴，补贴本身不是问题，但问题是补贴的钱都到哪儿去了？在中国可以做一个非常简化的假设，就是这些钱都是分到了业主的身上。换句话说，中国人只要有能力，都要努力买房，这是一个非常理性的选择。因为只有买了房子，才能分到这笔钱，没有买就没得到好处。公共基础设施一搞好，房价很容易就上来。我说这一点，肯定有很多人不爱听，这恰恰说明这些人负担的程度不够，他应该拿出更多的钱，也许以房地产税的形式，也许是特别征收的形式，来反馈城市。这也是土地溢价归公的一种，意思是得到更多好处的人，也应该贡献更多，这才有希望达到平衡，这是第一个解决办法。

第二个解决办法，需求也是需要财税工具里调节的，当然大家对北京车牌照的控制有不同说法，但每个人的直觉都是说，我不希望交更多的钱。限制这不一定是个坏事，因为限制会减轻拥堵，限制后愿意花这个钱的人，反而得到更好的通行机会。比如，今年到厦门，我经常一个小时打不到车，经常要为打到黑车而高兴。因为当地的拥堵费用非常低，每堵一分钟才5毛钱，堵一天就意味着只有300块钱的收入，而份子钱就要200多块，所以当拥堵费用低到一定程度时，司机宁可坐在那儿也不开车。对于用户来说，我们愿意多付一些钱，来节省时间，这个交换其实是有价值的。所以可以用财税手段来使受益跟负担得到更好的匹配，比如我们对车牌动了脑筋，对出行动了脑筋，但在停车方面还有很多东西可以做，国际上有很多治理拥堵的经验，大家可以探讨。

收费公路模式迟早要被淘汰

我觉得高速公路要从整个网络考虑，而不能从单一路段考虑。这是目前用的高速公路有限公司的一个毛病。国内一般是一个省开始修的路都是连接最发达地区、使用率最高的路，所以这几条路刚上来给一个有限公司，这个有限公司就会发大财。接下来路修得差不多了，要去连接比较没人的地方了，这时候要交给独立的有限公司来做，可能就要赔本。所以高速公路假如靠收费来还钱，不应该在路段层面上考虑，而应该是全局的考虑。第一，高速公路会带来很多经济效益，这在一定程度上可以弥补直接收费的不足，所以不一定完全依赖直接收费还钱，当然这个得靠政府的税收。第二，即使你靠直接收费，京沪高速跟京藏高速肯定是不一样的，不能单独从经济上来算，不管是国家的统一还是平等，需要有别的机制来考量。所以，对于这样一个庞大的、交叉补贴的路网，不能拆开，按一个一个小公司来看，而是要从全局角度，作为集体的决策来统筹。

其实美国曾有过一段收费公路热，大概是一八九几年到1911年，有钱的财团或者私人，觉得这条路要连接芝加哥跟匹兹堡，是很好的商机，所以就入股了，于是美国一下子出现了很多收费道路的股份公司。但是过了几年发现这里面能活下来的没几家，绝大多数都破产了，因为真正靠收费能支持下去的不多，除非位置特别好，肥得流油的，绝大多数路段是亏的。最后政府觉得这样不行，因为亏了以后还是政府出钱回购，不如政府索性将其收回，变由财税支持。

中国现在是还能借到很多钱修路，这至少比借不到钱要好，虽然这借的是未来的钱，子孙的钱。比如印度就借不到钱，索性就没有路。或许这是一个必要的、不得已的阶段，我把它称之为“基础设施1.0”，不管怎么说，我们用了创造性办法先把子孙的钱先借来用了，把路修起来了。但是1.0不能一直这么下去，要慢慢升级到2.0，就是该用财税的手段就用。美国、英国已经走过这个阶段了，已经证明收费路是支撑不下去的，最后还得靠财税。所以中国需要往这条路上走。