不知从什么时候开始，改革似乎就陷入“只改不革”之境地。六年过去了，征地规模不减反增，“城乡统一土地市场”迄今不见踪影。期待中的“农地改革”，但闻楼梯响，不见人下来。到底是怎么了？
要继续推进改革，复习一下早期的经验，也许有帮助。1977年小岗开始包干到户的时候，也是一个“不合法”状态。农民所以要签“秘密协定”，承诺绝不对外人讲，就是他们认定可以打粮食、避饥荒的办法，在我们的“上层建筑”里不合法。当时还没有“法制”这一说，但“红头文件”明确说不准的事情，底下的老乡非要干，就很麻烦。
是的，十一届三中全会讨论过一个有关农业的决定，明文写有“不许包产到户，不许分田单干”。据亲历者回忆，讨论中有不同意见，所以正式下达的是“试行”的“草案”。一年后的十一届四中全会通过该文件时，还留有“也不要包产到户”的字样。那已经是1979年，小岗村实行包干到户两年有余，情形如老乡所说，娃娃生下了，却上不了户口！
“上层建筑”继续转弯。先是1979年的7省3县农村工作座谈会，开一个小口子：“深山、偏僻地区的孤门独户，实行包产到户，也应当许可”；然后是1980年的一个纪要：“可以、可以、也可以”。
再后来是1982年第一个1号文件：“现在实行的各种责任制，都是社会主义集体经济的生产责任制”；最后是1983年第二个1号文件一槌定音：家庭联产承包责任制“是在党的领导下我国农民的伟大创造”。至此，来自农村底层的制度创新，达成了合法化。
最重要的经验，就是改革要改也要革。“改”是变化，集体还在，但不再非吃大锅饭不可，可以搞家庭承包经营。“革”是去除，首当其冲的，就是去除“不许包产到户”。只改不革，包产到户难有合法地位，顶多像60年代出现过的一样，一旦对付了饥荒，还是拉回老路，再充当一回“权宜之计”。
为什么不革除，就改不动呢？因为“不许包产到户”是一种毫无例外的全盘否定，此禁不除，改革根本无从谈起。在人民公社的框架里搞点管理改善，不是没试过，多少年了来回尝试，因为不灵，农民才要求包产到户的。这是说，不革除“不许包产到户”，改革休想有戏。
革除已有的禁令，并不意味下达另一道死命令——“一律包产到户”。事实上，不愿意包产到户的农村集体，改革以来的安徽有、四川有，发达地区的农村更所在多有。改革后的农村体制，并没有取消农民的“消极自由”——不想改的、不愿意改的，从来都是“可以、可以、也可以”。本来“农民的财产权利”，就是在自愿基础上达成各种契约——其中也包括达成不分户承包经营——的权利，只要不是“被契约”就好。
这条欲改必先革的经验，在后来也一以贯之。试想，不革除“长途贩运即投机倒把”，农村商品经济怎么发展得起来？不革除“雇工8人即搞资本主义”，数亿农村“剩余劳动力”到哪里创业和就业？不革除“城乡隔绝的制度壁垒”，城镇化又从何起步？逻辑很一致，当过去的体制以全盘禁绝的形式来束缚生产力时，要改革，就非革除这些禁令，才有可能改变体制现状。
但是，不知从什么时候开始，改革似乎就陷入“只改不革”之境地。城镇化加速条件下的土地制度改革，当称得上是一个典型。问题早就提上了日程，改革方略也早就越过民间议论、建议的阶段，在中央改革决定中占有一席之地。
远的不说，2008年秋季十七届三中全会通过的决定，就明确“改革征地制度”，“收缩征地规模”，“逐步建立城乡统一的建设用地市场，对依法取得的农村集体经营性建设用地，必须通过统一有形的土地市场、以公开规范的方式转让土地使用权，在符合规划的前提下与国有土地享有平等权益”，并要求“抓紧完善相关法律法规和配套政策，规范推进农村土地管理制度改革”。
记得那个《决定》尚未发表，国内外舆论欢呼一片，以为又一波大改在即。可是，六年过去了，征地规模不减反增，“城乡统一土地市场”迄今不见踪影。期待中的“农地改革”，但闻楼梯响，不见人下来。到底是怎么了？
成因不少。新问题是，虽然“主义之争”现在一般淡化了，但某些写入法律法规的“法条”，却构成改革的实质障碍。没错，法制是时代潮流、人心所向，中国再也不能重蹈“无法无天”的覆辙。问题是，什么是“法制”，什么又是“法治”，还来不及形成一个好传统。
流行的口号，法制似乎就是“有法必依、违法必究”，至于“法”本身要讲哪些规格，常常就顾不到了。包括十八届三中全会决定点到要防止的那个要害——“地方保护和部门利益法制化”——一般也被当作“法制”要求执行和遵守。似乎谁碰了这些法条，谁就是“破坏法制”！
在此约束之下，不革除某些法条，改革是推不动的。至于哪些法条有必要先行拿下，见仁见智，分歧意见总会不少。我的看法，那些妨碍改革最甚、又有悖于宪法之规定，就要率先经修法程序予以革除——拿下、修订、重新解释或宣布暂停执行。此步不行，“先行先试”怕难逃官样文章的命运，喊口号还可以，真的行将起来，动则犯法。
譬如前文举过的《土地管理法》第63条，明令“农民集体所有的土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设”。这样的规定，不痛加革除，不会有改革。理由很充分，开门见山第一点，此法条有违宪法准则——“土地的使用权可以依照法律的规定转让”。
那是1988年的宪法修正案定下的准则，从来没有特指唯国有土地才可转让，至今还是我国宪法的组成部分。1988年底全国人大常委会通过《土地管理法》的修订，也明确“国有土地和集体所有的土地的使用权可以依法转让”。那时附加了一句，是“土地使用权转让的具体办法，由国务院另行规定。”不料拖了十年，实施集体土地转让的办法没有搞出来，限制性禁令却赫然进入《土地管理法》。
须知“农民集体所有的土地”包括很多品类，有的本身早已“用于非农建设”。现在规定“不得出让、转让或者出租用于非农业建设”，岂不等于宣布绝了这些土地转让的合法通道——除非有人愿意把这些土地改过来用于农业建设？！如是，宪法规定的“土地的使用权可以依照法律的规定转让”，还不是兜了几年圈子，最后还是被活活架空？
试问城镇国有土地使用权的转让，有过类似“不得用于非农业建设”的限制吗？没有。那“法律面前一律平等”的法治准则，岂不是一起也被违背？
至于禁止农房入市的法条，若以“程序合理性”来衡量，也乏善可陈。承认农房是农民私人财产、可以买卖、租赁、继承的，是中国共产党中央委员会当年通过的《人民公社60条》。后来要废、要改、要限，也让党中央出个文件吧？没有。
国务院办公厅1999年发了个文，就宣布“农民住宅不得向城市居民出售”；2007年国务院办公厅又发文，规定“农村住宅用地只能分配给本村村民，城镇居民不得到农村购买宅基地、农村住宅或者‘小产权房’”。
谁能说得明白，国务院办公厅的文件算不算“法规”，为什么一纸行政文书，就能把农房入市的权利陡然收窄了这许多？要是不准农房出售给出价较高的买者，农民的“财产性收入”不就眼睁睁减少了吗？倘若“为保护农民”而规定农民种的粮食、蔬菜、瓜果等等，“一概不得出售给城里人”，农民真的会领情吗？
最莫名其妙的，是在乐清看到的城乡住建部的《房屋登记办法》，其中说如果农房转让的“受让人不属于房屋所在地农村集体经济组织成员的……房屋登记机构应当不予办理”。签发了这道所谓“法令”的部长先生，也许从来不知道有过《人民公社60条》，更不知道民间一直存在连公社化都未能加以摧毁的“习惯法”。
不革除如此“不予办理”等做法，那么“改革农村宅基地制度”、“探索增加农民财产性收入渠道”云云，恐怕就要统统落空了。
文/中国经济50人论坛 周其仁
(本文原载于经济观察网)
(本文作者介绍：教授、博导、北京大学国家发展研究院院长。 )
