“严格控制大城市人口”主要基于两个假设：一是大城市的资源是有限度；二是大城市的人口只能单向度流入。但这两个假设都不是必然不可松动的。
城市的限度|中国梦17
文/李华芳
相较于农村，城市有更多选择，并且更有可能协调相互冲突的选择。那么接下来的一个问题就是城市之间有不同，到底是选大城市还是小城镇呢？在十八届三中全会的“中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定”中提到，要“合理确定大城市落户条件，严格控制特大城市人口规模”，表明决策层倾向于认为目前中国的大城市发展战略不对头，所以要“严格控制”。
按这一想法是站不住脚的。“严格控制大城市人口”主要基于两个假设：一是大城市的资源是有限度，并且一定时期内无法增加的，或者增加的速度远远低于由于人口增长带来的需求增速；二是大城市的人口只能单向度流入，而获得户籍的人口无法流出。但这两个假设都不是必然不可松动的。
在进入讨论之前，有两个事实摆在眼前：一来类似北上广这样的城市，尽管有些区域的人口密度已经和东京等世界级城市相当，但整体而言，中国的大城市人口密度并不是最高的；二来由于户籍制度的影响，导致在北京上海落户生根的成本非常高。而中国目前的户籍管制导致的大城市“限制准入”和单向流动是世界独一份的。上海交通大学的陆铭教授最近在《财经》杂志发表了一篇文章，叫《科学认识特大城市人口规模》。文中提到即使是在严格控制户籍的情况下，上海的常住人口也在1978年到2012年间从1104万增长到了2380万。但2008年以来，非户籍的常住人口增速已经出现了下降趋势。
一来特大城市还可以继续容纳新人，二来有严格的户籍制度限制，为什么还要提出“严格控制特大城市人口规模”呢？这可能与“前景理论”有关。前景理论是2002年诺贝尔经济学奖得主卡尼曼（Daniel Kahneman）及其合作者特沃斯基（Amos Tversky）提出的，主要是解释人类面对不确定性时的决策系统偏离所谓理性人假设。
一个简单的例子是假如明天你面临两个选择：A是在肯定获得100元和有50%的概率获得200元之间做选择；B是在肯定损失100元和有50%的概率失去200元做选择。在理性人假设条件下，选择是完全对等的。但大部分人在A条件下选择了“肯定获得100元”，而在B条件下选择了“有50%的概率失去200元”。而且这往往是同一群人。理由何在？是因为在面临损失的时候人们会偏好冒险，而在获益的时候趋于谨慎，并且人们对损失的敏感程度大于收益。这意味着人们会系统性高估“损失”带来的痛苦，换句话说，得到100元的喜悦无法和失去100元的痛苦相提并论。
而城市化战略的决策者对未知的恐惧常常使得他们高估潜在损失带来的危害。一想到城市达到潜在限度会发生各种问题，“严格控制”这种过度反应就不奇怪了。实际上，大城市的人口限度是无法预知的，担心城市人口过剩的问题只有在一类条件下会发生，那就是“单向准入”。
现行的户籍管制就是一种单向准入的制度。单向准入背后的想法很简单，就是城市的资源总是有限度的，那么如果人口持续不断的增加下去，城市就无法容纳了。这种想法不管在称大陆人为蝗虫的部分香港人中，还是在称呼外来人为“硬盘”的上海的“宽带山”部落中，都非常明显。而且在表达上，这一类人通常极端、直白、毫不掩饰对外来人口的厌恶之情。于是这类人就被外来人口反讥为“土著”。一旦涉及此类议题，争议就非常明显，甚至一些平日开明的“土著”一旦当自身利益被那些不服管束的“硬盘”所侵扰，就撇开了温情脉脉的面纱，恨不能冲上去咬一口了。令人错愕的是，不管是香港还是上海这类移民城市，回溯百年，大部分都是移民的后代。
城市的资源会被耗尽吗？城市管理者假设人口只能流入到大城市，并且大城市的规模可以通过计算土地和资源承载力来确定。最明显的资源就是城市空间。如同我在《财经》杂志的文章《设想准入还是双向流动》中提到的那样：如果城市人口还继续增长，那最终还是要靠空间的扩展。高楼，地下活动空间，或者向周边扩散，例如香港曾一度填海来扩展空间，而新加坡最近则在考虑地下宜居的可行性。
由于直接调整行政区划来扩大城市规模的做法，成本很高，且容易引起毗邻政府之间的冲突，因此除非中央政府介入协调来减少政治成本，否则就很难行得通。目前实际上也非常困难，除了类似珠海租借一部分土地给澳门，或者在上海和浙江之间达成关于洋山港的协议之类，一个城市从毗邻行政区划内租借土地来扩大的行为也是困难重重的。
不过由于大城市的辐射效应，这的确会催生不少跨行政区域工作的人，并且也有助于周边城市的发展，“城市带”现象就出现了。这其实有助于缓解特大城市的空间拥堵，同时大城市的溢出效应也有助于帮助处于一个“城市带”的其他城市。
当然在“单向准入”的情况下，发生特定资源耗尽的可能性很大。例如最明显的例子是交通。耗尽当然是一种极端的说法，但交通拥挤程度增加则是明显可以感知的。以上海为例，假定一个住在浦西的人要去浦东陆家嘴上班，原先可能需要一个小时。但假定现在需要一个半小时或者更久，那么这也是资源损耗的一种表现。
交通的例子可能还不够明显，那么不妨以医院门诊和中小学教育为例。门诊和中小学资源相对于特大城市的人口基数而言，都是稀缺的。一旦城市人口在单向准入的情况下不断扩张，而同期医疗和教育资源的供给如果跟不上人口扩张的速度，那么人均需要排队等门诊的时间就会更长，外来务工人员的子女就会被挤出学校。这两件事都在发生，属于城市福利领域的“隐性拥堵”。
如此一来，遵循“单向准入”的逻辑，“严格控制大城市人口”变成了一项理所当然的选择。但这未必经得起检验。不妨问一句，城市福利真的在“耗尽”的路上么？北京大学国家发展研究院助理教授张丹丹在最近的一项研究《城乡迁移对城市原住民的社会影响》中考察了移民对城市原有居民福利的影响。移民对城市原有居民的福利可能有两个方面的影响：一是规模效应影响，给定社会福利的供应量，移民会加剧对城市福利的竞争，最直接的例子就是交通变得拥堵；二是结构效应影响，这是指一名带来的城市人口结构和消费结构的影响，尤其是移民一方面增加了城市的财政收入，同时也改变了财政支出的结构。张丹丹的研究表明移民进入城市并不会对城市原有居民接受教育、医疗等社会福利造成负面影响，也不会带来城市犯罪率的显著提高，但的确会对交通产生负面的影响。
也就是说，除了交通拥堵的问题，其余的城市福利并没有受到显著的影响。而交通拥堵的问题又不仅仅与人口规模相关，这个问题还可能受到其他因素的影响。比如说公交系统落后、交通规划不合理、对车辆牌照管理不当等，都可能造成交通拥堵。而张丹丹的初步研究实际上证实了现有城市还可以继续容纳新人。
那么到底谁来决定城市的容量或者说限度呢？目前的政策是落到地方政府通过各种细则来决定谁是人才，谁可以落户。所以很自然就导向了“单向准入”。不过，这种假设政府可以获得所有信息并且能调整到位的说法，还是计划经济荼毒所致。
现实中，政府的人才标准往往又与用工单位的人才需求发生偏差。因为政府的标准不可避免会倾向于可以衡量的高标准，而忽视城市作为一个自发秩序的扩展需要各种各样的人。尽管这些人并不一定符合政府的人才标准，但却是市场不可或缺的部分。通俗一点来说，就是上海陆家嘴既需要懂金融知识的专业人士，也需要卖大饼油条的“人才”，但往往卖大饼油条就达不到政府的人才标准。
户籍制度的限制使决策者没有看到只要改变现行制度，就能通过“双向流动”来更有效地决定城市的限度。只要将城市福利与户籍制度脱钩，变成户籍可进可出而不是只进不出，就可以实现双向流动。这样也能更加有效的调节当新来者与原住民之间的利益冲突，因为毕竟多了一个向度的选择。而不是双方都指着城市福利过活。
简单来说，像纽约、上海这样的大城市，其人口的限度是高度竞争的劳动力流动而决定的。不适应城市里竞争的人，自然要流出到其他地方去，不管有没有城市户籍。而中国目前的单向准入制度，反而是保护了那些不适应城市竞争的人，并且通过城市福利变相补贴了一部分原本会被竞争淘汰出城市的人，最终会扭曲城市的运行机制。中国亟待从单向准入转到双向流动上来。
作者：李华芳 是个作者，也是个读者。
