（图注：全国人大常委会委员长张德江作全国人大常委会工作报告，未来一年的立法规划引起了广泛关注。配图源自网络）
2014年两会，媒体报道称：关于环境保护的议案提案明显多于其他类别，我想这可能是拜雾霾所赐。
就关注度很高的修改《环境保护法》问题，全国人大二次会议发言人傅莹说，去年全国人大已经进行了第二次和第三次审议，但是没有付诸表决，准备今年再次进行审议。“通常一部法律三审通过了就可以付诸表决了。但是这部法律又增加了审议，就是为了更好地吸纳社会的才智、吸纳社会各方面的意见，更好地反映社会的关切。”
全国人大环境与资源保护委员会主任委员陆浩明确说，历经三次审议的环境保护法修正案草案有望于今年出台。
他们所说的在修改程序中的《环境保护法》，最早一版，是1979年9月五届全国人大常委会原则通过的。距今已近35年。
法律是一种强制性的约束，在文明社会，用法律约束和导引人的行为，是为了让人的生活更美好！环保法规，是环境保护领域里的法律法规。和约束杀人伤人偷盗奸淫等言行的法律不同，环保法规是在工业化之后才出现的，所以先出现在今天的发达国家。
在此领域，各国惯例是分别立基本法和大量的单行法。有的先立单行法，后立基本法；有的则先立基本法，再立各种各样的单行法。
最早产生工业污染问题的英国，1876年制定《河流防污法》，1956年颁布世界首部《清洁空气法》；美国1969年立《国家环境政策法》；日本1970年立《水质污浊防止法》， 1973年立《水法》，1993年立《环境基本法》、《公害纠纷处理法》 ；美国1972年立《联邦水污染控制法》 。
按十一届全国人大环资委主任委员汪光焘的说法，1973年8月由国务院委托国家计委在北京组织召开第一次全国环境保护会议，通过了《关于保护和改善环境的若干规定》，确定“全面规划、合理布局、综合利用、化害为利、依靠群众、大家动手、保护环境、造福人民”的“32字方针”，这是我国第一个关于环境保护的战略方针。
1974年国务院环境保护领导小组成立。随后，国务院陆续颁发了有关环境保护的国家标准，对环境质量和污染物排放标准作了具体规定。1978年3月5日通过的《宪法》明确规定:“国家保护环境和自然资源，防治污染和其他公害”，确认环境保护是国家职责之一。
1979年9月五届全国人大常委会原则通过《环境保护法(试行)》。10年之后，在从原来的社会主义计划经济转向有计划的商品经济、进而全面转向社会主义市场经济的过程中，为了适应时代的需要，1989年七届全国人大常委会通过了《环境保护法》得益于当时中国具有远见的领导人，从时间上讲，中国的环保立法同发达国家差距真的不大。
其实从上世纪60年代起，经济尚很落后的中国，生产和资源开发的力度已经对环境产生日益明显的危害，对自然资源和生态平衡造成严重的破坏，对生活环境、大气、水域等造成不同程度的污染，从而影响到公众生活和健康，妨碍生产建设的顺利开展。但当时的中国，人们思想被封闭和束缚，几乎与世隔绝，不愿也不敢承认中国有环境公害，认为那只是西方资本主义国家的不治之症。
据全国人大环境与资源保护委员会首任主任委员曲格平对笔者回忆：上世纪70年代初，日本社会党前委员长浅沼稻次郎的夫人率家人访华，周恩来总理问起了当时为国际上关注的日本公害问题。周恩来对这一话题很感兴趣，谈了很久。他警觉地意识到，这也将是中国要面对的问题。于是，特别请了访华团中一位深知环境问题的记者中野纪邦先生，给中国高层领导人上了一“课”，专讲日本公害问题。讨论如果中国出现类似日本的公害，如何应对。中野纪邦先生面对话筒讲，听讲的干部们在另外一间会议室听，彼此不见面。
自此以后，中国对公害问题给予了很大关注。1973年，在北京召开了第一次全国环境保护会议。周恩来责成国务院设专门小组抓环境污染防治。
从时间上来看，中国开始着手立《环境保护法》这一基本法的时间，同发达国家相差不多，那时中国的经济发展和污染问题又刚刚起步；而今日中国环境质量和发达国家相比，差距为何如此之大？这就是笔者此文谈论的重点。
大量的事例、条文，更有说服力的是发达国家普遍的蓝天白云与中国的污水雾霾，点滴都强调着我们的差距。无论是立法，还是执法，中国在前瞻性、可行性，在力度和远见方面，与发达国家均有相当距离。
单就环保立法问题，不论是现行《环境保护法》的修改，还是应该立、希望立的其他法律法规，任何一个条款，都值得专门写多篇论文阐述。但现在，我只单从环保立法的民众参与角度，以随笔方式，做些文人式的感慨和期望，号召大众更多参与。
且以美国为例，环保搞得好，成功经验里亦少不了放手发动群众。
1943年，居住在美国洛杉矶的人们就开始遭受光化学污染的毒害。民怨沸腾之下，政府关闭了一些企业，又出台了一些禁止垃圾焚烧的政策，但还是未能扭转雾霾压城的局面。
在此后十年左右的时间里，美国人一直寻找解决雾霾问题的答案，一些学者的研究报告指当时排放量极大的汽车就是“元凶”，排放贡献超过80%。但这一后来被官方认可的结论,遭到我们所说的利益集团——汽车巨头和石油巨头的强烈反对。政府也只是建议人们少开车，而对于排放标准、油品标准、汽车数量并没有做出实质性的约束。
1955年，洛杉矶发生了严重的光雾化污染事件，两天之内，因呼吸系统衰竭的死者达400多人。发生了这样极端的环境灾难，到了60年代，民众对环境权利的诉求已经成为社会浪潮中的一项重要的内容，这巨大的压力直接促成了1970年《清洁空气法》修正案的出台。
实力雄厚的汽车工业和石油工业最终作出妥协，汽车被强制安上净化器，炼油企业被迫提高成本，改进工艺，大幅度降低成品油中烯烃等挥发性有机污染物的含量。迄今为止，美国加州的油品质量标准仍是全球最苛刻的标准，对二次颗粒物生成作用巨大的烯烃含量限值尤为严格。
在美国的环保立法中，公众参与一向是抵御各种利益集团的利器。立法机构也极力保障公众充分获取信息，鼓励公众参与立法制定和实施。
鼓励非政府组织广泛参与环保立法，是个事半功倍的妙着。因为环保NGO里，集中着几乎所有的环保发烧友，他们有知识、有激情、有责任，在环保立法方面，可以发挥不可替代的巨大作用。尤其是当相关环保法规制定后，在动员民众守法、监督执法、营造环保文化方面，更能持续发挥重大作用。
美国的环保NGO组织达10万以上，他们在污染事故后集团诉讼，呼吁社会，推动立法方面作用极大。对此，DDT（又名滴滴涕，有效的杀虫剂）被禁止使用，排污权交易概念的提出，都是此类组织的功绩。
中国现在有近3000家环保NGO，比美国少了很多。但是如果真发动起来，在环保立法上肯定能发挥重要作用，关键是这些环保组织的介入方式和路径。
按照我国立法的基本程序，有权向全国人大提出法律案的主体包括两个方面：一是有关国家机关，即全国人大主席团、全国人大常委会、国务院、中央军委、最高人民法院、最高人民检察院、全国人大各专门委员会，可以向全国人大提出法律案，由主席团决定列入会议议程；二是一个代表团或者30名以上代表联名，也可以提出法律案，由主席团决定是否列入会议议程，或者先交有关的专门委员会审议、提出是否列入会议议程的意见，再决定是否列入议程。专门委员会审议的时候，可以邀请提案人列席会议，发表意见。
在现实层面，一个代表团或者30名以上代表联名，提出高质量、代表性强的法律案的可能性是比较小的。所以我国的环保立法，主要依靠方是职能部门，也就是各个部委。
部委的优势当然很多，它们就具体做这方面工作，最了解情况。但是从理想状态考虑，以小人之心度之，它们肯定关注职权多，强调职责少。加之在利益纠葛之中，如果有更多民众声音平衡进来，所立法律法规自然更加全面。
比如有记者调查，全国石油产品和润滑剂标准化技术委员会是国家质检总局、国家标准化委员会下属，负责制定和发布汽柴油油品质量标准的委员会，其成员一大半来自“三桶油”，而其技术权威、委员会的主任委员曹湘洪是中石化的前任总工程师。而这个标准委员会通过具体标准的办法，是“少数服从多数”……
废话诸多，民众参与环保立法的具体可行的方式存在吗？目前很难断言。但全国人大环资委每季度和中国的环保NGO、专业从事环境调查的一线记者编辑、著名的环保公益人士等，一起开个座谈会，应该是可行的吧？
（原标题：让民众更多参与到环保立法中）
来源：腾讯《大家》
作者：孙凯 《瞭望东方周刊》常务副总编辑。
