专家：应实现公务员每天正常下班 不要全天候命

4月16日，《人民日报》刊发了长篇评论《标注现代化的新高度——— 论准确掌握全面深化改革的总目标》，进一步强调“治理体系的现代化”为全面深化改革的总目标。早在1992年，改革开放的总设计师邓小平就强调，需要有三十年时间建立一套更为稳定成形的制度。对“现代政治治理体系”的反复强调，也是对这一设想的具体回应。那么“现代政治治理体系”包涵了哪些内容，为什么执政党会如此之强调？南都记者专访了诺丁汉大学中国政策研究所副所长王正绪副教授。

　　中国现行体制的三大问题

　　南方都市报(以下简称“南都”)：十八届三中全会提出了要建立“现代政治治理体系”，并且将其作为改革的总目标，准备到2022年建立“现代政治治理体系”，并且提出了“立治有体，施治有序”，指出现代治理体系是推动全面现代化的关键。怎么看新一代中国领导人设计的这一改革目标？

王正绪：执政党当前提出现代国家治理体系肯定是政治体制调整的需要。体制必须有效才能继续执政，才能提供公共物品以实现自己的政治目标。目前这一代领导人，他们很坚定地认为中国有着属于自身的政治经验的积累，有着自己的历史传统，不能被西方话语侵略，不能照搬照套西方的政治观念体系。当然，当前执政党提出的政治目标中也包涵了民主、法治、自由等表面看是西方的概念，而且也被纳入近年来提出的社会主义核心价值体系的提法中。应该说，如果将这些概念进行“去意识形态化”和去政治化，在中性意义上，执政党是可以接受，也都处于中国自己的思想背景范围内。在这种背景下，执政党为了推进现代政治制度建设，直接使用了现代国家治理体系这个提法。治理这个词比较中性。这是世界银行[微博]最早搞出来政治词汇，意识形态特征较弱。从中国政治学和政策讨论的角度看，俞可平很早就把这个词介绍进来。较早时间，俞可平在国外学术型刊物发表了一两篇有关中国民主政治建设的论文。从文本来看，俞可平讲的“民主”，实际是讲善治。善治就包括参与，也包括权力制约。如果我们把一个政体叫做良性政体，它的特征是统一的。不管是叫民主还是其他名字，它需要具备的特征大家基本有共识。但哪个特征更重要，每个特征需要用什么样的形式来实现，这个是最大的问题。

南都：所谓的现代政治的最大问题是什么？特别是对中国当前而言。

王正绪：现代政治最大的问题，一个好的政体是政府对公民负责最重要呢，还是自身积极运作的能力更重要？西方对中国的批判往往是过于简单的。我认为，一个政治体制要实现民意代表、利益集成、决策、执行、监督(包括垂直和水平的监督)，包容(inclusive)即公民有权利影响和分享政治体制和政治产品等特征。这些特征中国目前的体制也都具备。在中国，政党作为一个政治机构在发挥作用，很多功能是西方“自由民主”体系设计想要实现的，同时又具有不少西方的政党体制和自由民主体制所不具备的制度能力。虽然具体这些制度设计如何实现实际的效果，需要认真评价。但对执政党的组织体系而言，党的机构和人民是连在一体的，党和国家和社会不是彻底隔开的。从执政党的组织体系而言，党的成员和普通群众之间是相互嵌入的，党的成员有义务去了解民众想什么，需要什么。了解民意之后，党内、政府体系内，有一系列的机制、程序来集中整合民众的意见和利益诉求，再做政策选择。政策既要满足人民对公共产品的需求，另一方面也要保证组织成员获得一定薪酬，以维护组织人员的忠诚度。从目前来看，当前中国的体制运作还是达到了一个可以接受的水平，不然谁也解释不了中国这30多年的巨大发展。总结起来，中国现行体制就是三大问题：一、如何保证决策不错误；二、如何治理；三、公民是否被inclusive。

南都：你讲的当前中国面对的挑战，许多对中国有研究的海外学者也都反复讲，那么应该如何应对？

王正绪：这些年来，西方一些很亲民主的学者其实也都在反思。最典型就是Fukuyam a(福山)。福山这个人比较缺乏原创性和一贯性，基本上什么热他就侃什么。严肃的政治学者对他是抱有嘲笑和忽视态度的，不过他在政策圈和公众中影响比较大，所以也算是个风向标。还有像A m artyaSen(阿玛蒂亚·森)这样比较严肃的学者，也在做反思。森是很典型民主的原教旨主义者，一般也会客观评估中国体制的运行，但最后一般都要强调该体制危险。他前一两年在《ForeignA ffairs》(外交事务)上发表的文章就对中国体制的效能做了较高评价，同时指出中国体制的关键在于保证leadership(领导力)是对的。那么，中国的体制能不能保证领导力不出问题？我认为中国的体制在上世纪80年代到现在，已经在制度化的方向上发生了巨大的变化。整个体制80%的程度都是集中在per-form ance(履行)，要deliver(做出实事)。所以非常巨大的决策错误、对权力的比较过分的滥用，目前都可以避免的。

所谓建立现代化治理体系，应该集中解决我前面讲的三个问题。就腐败的治理来讲，我们不能简单认为“自由民主”下的选举就能做到政治不腐败。目前中央是想反腐败把增量管住，再对付存量，先治标以获得治本的时间。

　“能力建设”与“制度建设”的表里

南都：从近代以来“法者天下之公器也，变者天下之公理”，就被反复强调。制度的设计必须适应时代的变化，治理的脚步需要跟上发展的节拍。但是何谓“适应”，怎样才能“跟上”时代需要呢？执政能力建设和治理体系是什么关系？

王正绪：二者的关系应该是很清楚的。执政能力应该通过制度建设来实现，也只有通过制度建设才能实现。通过运动式、口号式的方法提高能力是不可以的。要提高反腐败的能力就是要有制度，要监控官员财产就要有infrastructure(基础)。比如大的数据库，具体房产的所有者是谁，都可以查得到，那么国家监控官员的行为的能力就大大提高了。一方面，能力强，建立制度的能力就强，但要达到某一能力需要制度基础。从建国一直到上世纪90年代，中国政治处于第一阶段，是国家建设过程。这是一个民族国家建设。直到2001年，中国加入W T O，标志中国已经成为世界上一个不可忽视的经济体和政治单位，上世纪90年代开始社会复杂性和流动性大大提高，权利要求多样化，环保食品安全、交通、生产安全等的监管问题，社会保障体系等等问题迅速地凸显出来。所以从上个世纪90年代下半段开始，中国进入国家能力阶段，国家机构建设能力问题提上来。估计最近20年左右，政府主要要做的都是建设提供各种治理的公共产品的能力和体制。把这样的制度infrastructure建设好，才能实现有效的、高质量的民主政治。先有有效的国家能力，才可能对政治权力进行民主的分配和分享。在实现现代国家之前，需要一定的精英治国的制度安排。最近福山那本颇为轰动的《政治秩序的起源》也是这个意思，先有政治秩序，才有法治再有dem ocracy(民主)。民主化或建设民主政治是有顺序的(sequencing)。民生问题、经济发展问题先解决，有一个有效的国家来提供公共服务、监管、国防安全和公共安全，然后才可能有真正的民主政治。如果没有有效的警察制度，民主基本发挥不了作用。像泰国、菲律宾，为了抢票而进行的打打杀杀，或者像拉美地区陷入民粹政治，不断“翻煎饼”的状况，就是典型的失败或低端民主的例子。在国家能力还未健全的情况下开放了民主程序，民主容易流变成为民粹。所以，发展中国家不仅经济上不能陷入拉美陷阱，政治上也不能陷入拉美陷阱。对于执政党而言，政治上要警惕拉美化的危险。

要注意的是，国家建设和民主化深入是可以并行的，很多国家建设的内容也包含着民主化的内容，比如提高决策的咨询性等等，都有包含民主化的内涵在里面，所以还要为民主政治的深化做准备。

南都：比较而言，东亚一些国家和地区被认为是成功地在政治上和经济上避开了拉美化陷阱，韩国就是一个成功的典型。其实韩国有着强烈的街头政治传统，政治精英之间存在很强的仇恨，但是金大中执政之后，却成功地避开了政治上的拉美陷阱。这里有什么启示吗？

王正绪：金大中的政治品德和人格魅力，对韩国走出困境起到了巨大的作用。同样的，甘地一个人的力量对印度实现民主政体的影响也是非常巨大的，说明历史的变化有些时候需要卡里斯马领袖的作用。但总的来讲，国家政治现代化推行一段时间之后，社会生活逐渐现代市民化之后，社会运转常态化。这个时候就算精英之间再内斗再乱，对社会影响就没有那么大。

中国一些媒体喜欢讲新加坡模式不适合中国，但实际上新加坡模式有一定的普遍性。新加坡能在激烈的全球竞争中跻身第一世界，就是因为有一个主动的应对挑战的精英政府。可以说新加坡集中体现了精英政治的特点。精英政府是不能容忍民粹政治的，新加坡表现得尤甚。新加坡经常被批评压制民主、打击反对党等，也有其政治逻辑。精英政治也源出于现代政治思想，马基雅维利就做过完整的论述。中国政治理念中也有“用霹雳的手段，显菩萨心肠”的传统。为了多数人“好”，政治管制有可能会非常严厉。自由和民主从来都是相对的概念，没有绝对的自由和绝对的民主。而所谓的民主，也从来都是一种政治的奢侈品，需要有非常复杂的社会基础和深厚的经济、社会、制度积累，才能良好运作。

南都：新加坡作为精英政治的样板，李光耀曾经总结过，关键最重要的就是将优秀的人纳入到政府中。如何吸纳精英，并且保持政治精英的替换，客观讲这都是一个极大的挑战？

王正绪：综合来看，首先，东亚政治传统都强调精英应以天下为己任。优秀人才愿意承受社会责任，选择投身政治。其次，现在虽然加强纪律约束，削减体制中的政治精英不当获益，对于官员利益在短期影响大，但我估计未来应该会有相应的制度安排来保证政府官员阶层正当的利益。新加坡的高薪养廉，其实并不简单。新加坡的部长薪水可能比N IK E这样的国际大公司的董事长还要高，其目的其实是为了保证政府职位对优秀人才有足够吸引力。有一定的制度体系来保证优秀人员愿意选择政府雇员作为职业生涯，进入轨道之后也有收益保证，这才能保证政府官员的素质和能力。对于中国这样的大国而言，政府和社会还是一定要割分开。要建立专业团队来治理国家，中国大概有1000万公务员，既要保证这么大的团队整体素质，也要保证其基本观念上是为了制度的效能而工作。同时对于不选择进入政府的社会精英，也要有相应的渠道能提出政治意见。

　官员权责明确更应明确政府责任界限

南都：现代政治是责任政治，问责常常是一个非常规范化的政治活动。中国政治特别是地方政治中，经常出现的问题就是责任不清，官员忙得要死，但是有问题又互相推诿。权责应该有怎么样的划分？

王正绪：现在制度安排上还是比较清楚的，一个县里面几个副县长或一个市里的几个副市长，都有具体的对口负责。出了问题之后，副县长、副市长级别是比较容易找到负责的人。然后是具体责任的确定，哪些算不可控，哪些是失职，责任如何确定，等等，目前看还是基本明确的。出现问题县长和县委书记都可以被问责。一个地方出了问题，县、市一级的官员，必须第一时间到现场处理。官员每天忙得不行，出了事就要沟通协调。我相信他们自己也很疲倦，一天到晚忙于公务。未来是否可以有制度的规范，实现政府官员和一般公务员每天下午五点可以正常下班。通过制度建设把官员变成一种职业，而不是在政府工作就要全天候待命。

南都：官员事必躬亲，任劳任怨，似乎是中国政治的传统。特别是在突发事件越来越多的时候，不讲牺牲奉献的话，政府要如何应对呢？

王正绪：应对突发事件对于现有体制也是全新考验，说到底还是能力和制度有问题。我觉得当前执政者对公民社会的恐惧可能是一个障碍。发展和健全公民社会组织可能对治理是一个很好的基础结构，大部分公民社会组织都不是要挑战政府的。公民社会组织是民间缓冲器，可以协调和解决很多民间问题，这也是中国社会欠缺的东西。从跨国比较的经验来看，往往公民社会发展好的时候，国家建设也发展比较好。总体来看，当前中国政治对于公民社会的接受程度还是比较差的。这有政府部门扩张自己权力的因素，也和治理的基本理念有关。在治理和提供公共产品的问题上，国家也要避免“国进民退”，去挤压和占领本来应该交给社会机构的空间。

南都评论记者 李靖云 实习生 张丽君

来源： 南方都市报