谙熟中国政治的美国学者李侃如(Kenneth Lieberthal)指出：“中国的政治体制中充满了尚未成为制度的组织。”在王安石变法初期，也有一个仅存16个月的制置三司条例司，正是这样尚未成为制度的组织。关于它的创设，在推崇变法的传统语境下，往往不吝赞词而高度肯定。但倘若结合宋代君主政体转向内在的动态进程，制置三司条例司的是非得失，以及由此引起的负面异动，似有重加考量的必要。
一
宋神宗即位之际，变法与改革已成君主与士大夫官僚的共识。借用余英時的说法，宋神宗以“一个少年皇帝一心一意在追寻重新塑造世界的伟大构想”(《朱熹的历史世界》238页，下引此书仅注页码)。他先寄望于元老大臣，收获的却是“安内为先”、“信赏必罚”之类空泛的告诫；失望之余，越发赞赏王安石的经世致用，期望与他共成一代治业。
熙宁二年(1069)二月，王安石出任参知政事，标志着他“得君行道”推行变法的发轫。王安石首先倡设制置三司条例司，以便有力推动变法。这对君臣当时有番议论。王安石认为：“今欲理财，则当收利权。”宋神宗深表赞许。北宋财权归三司执掌，其长官三司使号称“计相”。王安石收利权之说，显然有其预判：变法既以理财为主旨，必与三司旧体制扞格不入，有必要将利权紧攥在手。他向神宗设譬道：“十人理财，倘若做坏一二件事，反对之论就会乘机而起。尧与群臣共择一人治水，尚且不能不败事。何况选用的不止一人，岂能没有失误，关键要考量利害多少，不为异论所惑。”宋神宗认同其说，毫不犹豫地批准设立制置三司条例司，让王安石以参知政事身份与知枢密院事陈升之同任提举。
宋代立国以来，中枢权力结构形成了相对完善的制度程序，陈亮在《论执要之道》里有一段概括性议论：
自祖宗以来，军国大事，三省议定，面奏获旨，差除即以熟状进入。获可，始下中书造命，门下审读。有未当者，在中书则舍人封驳之，在门下则给事中封驳之。始过尚书奉行。有未当者，侍从论思之，台谏劾举之。此所以立政之大体，总权之大纲。端拱於上而天下自治，用此道也。
这里的“三省”，即指中书门下，是由全体宰相班子组成的最高行政机构。其所议定的所有军国大事与重要任命，不仅先应得到皇帝批准同意，还要经过中书舍人与给事中的封驳(即审议通过)，才能交付尚书省执行。倘若侍从官与台谏官认为不妥，仍可议论与弹劾，及时加以纠正。这样，最高权力层面就形成了相应合理的制衡机制。
变法之初，王安石仅是参知政事(副相)，不过宰相班子的成员之一，其上至少还有左右宰相。其时五位成员，舆论曾各有一字评，合起来是“生老病死苦”：生指王安石，生气勃勃地锐意新法；老指右相曾公亮，他因年老而首鼠两端；病指左相富弼，他不满新法而称病不出；死指参知政事唐介，他也反对新法，不到两月就去世；苦指参知政事赵抃，每见新法出台，他便不停称苦。这样，王安石的变法主张，在“三省议定”环节就可能受阻搁浅而送不到宋神宗那里。王安石后来反对撤废条例司时，曾托出其创设的初衷：“令分为一司，则事易商议，早见事功。若归中书，则待四人无异议，然后草具文字，文字成，须遍历四人看详，然后出。至于白事之人，亦须待四人皆许，则事积而难集。”由此足见，之所以迫不及待创设制置三司条例司，根本目的还是最大限度扩张变法派的权力，“患同执政者间不从奏”，减少变法推进时可能出现的阻力。
结合“当收利权”的说辞，这一以制置三司条例命名的机构，最初出台的又多是关乎“利权”的新法，却并非只是整顿财政的变法机构。漆侠在《王安石变法》中指出：“实际上，这个机构在1070年废除之前，不仅是整理财政的机构，而且是主持变法的总枢纽”。余英時不仅所见略同，还更具卓见地揭示，这实可视为“非常相权”：“王安石熙宁二年任参知政事，其所拥有的相权属于非常的性质。此可由三司条例司的设立见之。三司条例司是为变法而特增的机构，易言之，即发号施令的总部，争议最烈的青苗、免役都从此出。这是王安石在神宗全力支持下独断独行的所在，人事的安排也由他一人全权做主。这种非常的相权在实际运作中才充分显出它的威力，从制度方面作静态的观察尚不足以尽其底蕴。”(234－235页)在他看来，“神宗的变法热忱及其最初对王安石的无限信任才是后者取得非常相权的根据”，而“神宗无保留地以君权配合王安石相权的运行是基于一种崇高的理想”，“彼此之间的权力得失至少不是主要的顾虑，故君相之间脱略形迹，君权相权也几乎有合一之势”(238、240、243页)，从而打造出宋代士大夫政治“得君行道”的最佳绝配。
对王安石的“非常相权”，余英時认为，“在宋代政治史上有划时代的意义”，这种意义“必须从正反两方面去理解”。其負面意义留待下文讨论，这里先征引他对正面意义的精彩论述：
正面的意义是它象征了士大夫治天下的权力已得到皇帝的正式承认。依照当时的政治理想，皇帝与士大夫虽然以政治地位言有高下之别，但却共同负担着治理天下的责任。在分工合作的原则下，皇帝和士大夫都必须各尽职守，为人民建立一个合理的生活秩序。在这个理想之下，王安石因变法而取得的非常相权尽管是神宗所授予的，然而却绝不能看作是后者对前者的特殊赏赐。因为神宗授权王安石是履行皇帝本身的公共职务，而不是一项私人的行为。同样的，王安石的相权也不是属于他个人的；他所以取得非常的权力是由于他代表士大夫接受了变法这一非常的任务。神宗和王安石对于君相关系的认识不但都同时达到了这一新高度，而且还相当认真地加以实践，这才是他们超越前代的地方。(242页)
二
制置三司条例司创立不久，作为变法总部的性质凸显无遗。《宋史·食货志》指其“专一讲求，立为新制，欲行青苗之法”；《宋史·职官志》说其“掌经画邦计，议变旧法，以通天下之利”。“专一讲求，立为新制”，“经画邦计，议变旧法”，正是强调其作为主持变法总枢纽的职能，至于“欲行青苗之法”、“以通天下之利”云云，无非点明这次变法的重点所在。
在宋神宗的特许下，即所谓“亲命近臣，辟选官属”，王安石掌控了条例司成员的任命权，使其成为得心应手的变法总部。知枢密院事陈升之与王安石共同提举条例司，宋神宗命中书与枢密院各差一人同领，或隐含制衡的私衷。史称陈升之对王安石变法“心知其不可而竭力赞助”，王安石引其共事，显然拉其作为暂时的同路人，以期达到“凡所欲为，条例司直奏行之，无复龃龉”的目的。王安石向宋神宗极力称荐盟友吕惠卿，让其出任条例司检详文字，成为变法总枢纽的主心骨，“事无大小必谋之，凡所建请章奏皆其笔”。王安石又让另一盟友章惇担任三司条例官。同时担任三司条例官的还有王子韶，其人外号“衙内钻”，是一个巴结权要精于钻营之辈，苏辙与其共事时，对其“谄事王安石”深为不齿。
变法之初，包括三司条例司的运作上，为争取变法支持者，王安石做过努力与尝试，例如吸纳苏辙、程颢进入条例司。据朱熹说，“荆公(王安石)当时与申公(指吕公著)极相好，新法亦皆商量来，故行新法时，甚望申公相助，又用明道(指程颢)作条例司，皆是望诸贤之助。”但苏辙出任条例司检详文字不久，就与新法派“商量公事，动皆不合”，便以自己“固执偏见，虽欲自效，其势无由”，向皇帝主动请辞。宋神宗考虑让苏轼取代其弟，王安石明确反对，说苏家兄弟“好生异论，以阻成事”。正是有鉴于条例司若不能统一发声，必将严重削弱其总枢纽的功能，王安石开始摒除有异议者入选条例司。在陈升之迁居相位拒绝同领后，王安石改让其盟友枢密副使韩绛同领，确保自己能继续掌控这一机构。据张戬弹劾，自此以后，条例司“左右徇从，安石与为死党”。张戬的话，虽有强烈的偏见，但王安石为确保变法总部指挥如意，“所建议惟门生属吏而已”，排斥异见的用人倾向确也无可否认。
作为坚定的改革家，为减少变革阻力，顺利推进新法，王安石把坚定的盟友安排进变法总部，就其初衷而言，似也无可厚非。在条例司的实际运作中，王安石还往往凭借“得君行道”的特许，轻而易举地绕过既定的程序。且举苏辙亲历的证据。有一次，王安石召吕惠卿与苏辙等会食私第，拿出一卷文书交待说：“这是青苗法，你们看看，有问题可以提出来详议，不要对他人说起。”这种在私第处理国事的做法，肯定有违宋代典制。正如余英時所说：“神宗的变法热忱及其最初对王安石的无限信任才是后者取得非常相权的根据”；“神宗与王安石是在变法的共同理想上结合在一起的。但理想一落到权力的世界，很快便会发生种种难以预测的变化。”(238、239页)
制置三司条例司甫一创立，不仅迅速出台了一系列新法方案，而且成为推动变法的权力中心。其权限之大，主要体現在四个方面。
其一，成为新法制定机构。制置三司条例司设立当年，就相继推出了均输法(七月颁行)、青苗法(九月颁行)、农田水利法(十一月颁行)与免役法(十二月试行)等新法，堪称立竿见影，雷厉风行。曾任条例司检详文字的吕惠卿承认：“制置条例司前后奏请均输、农田、常平等敇，无不经臣手者”。这就表明，条例司已然成为中枢立法机构，其地位凌驾在原专主立法的详定编敕所之上。
其二，有权奏遣使者出巡。据苏辙说，自条例司创设后，“有事辄特遣使”。他在职时，就有“使者八人，分行天下”，查处农田水利与徭役利害。这些特使以不信任的眼光看待地方官，致使“使者一出，人人不安。能者嫌使者之侵其官，不能者畏使者之议其短”。最多时奏遣“使者四十余軰，分行营干于外”，“冠盖相望，遇事风生”。遣使出朝巡行，宋代虽有先例，但须经中书议决，皇帝批准，现在却由条例司“欲有兴作”，随事奏遣，实际上成为条例司的特派员，这在制度上是史无前例的。
其三，主宰中央财政大权。北宋元丰官制前，财权归三司使执掌，其初衷在于分割相权。但相权作为最高行政权，阙失了财权，从统筹全局来说确有诸多不便。神宗即位之初，司马光就建议“以宰相领总计使之职”，即相权要管财权。针对国用不足，他提议：“必须陛下与两府大臣及三司官吏深思救弊之术”。但熙宁三年条例司“始议取三司簿籍，考观本末，与(三司)使、副同商度经久废置之宜，一岁用度及郊祀大费，皆编著定式”。制置三司条例司实际上侵夺了三司的财权，不仅三司长贰只是“同商度”的陪客，而且没让两府大臣全体过问。王安石领三司条例司，表面上仿佛兑现司马光的主张，但司马光却毫不领情而力论其非。正如南宋汪应辰指出：“名虽若同，实则大异，此天下之事疑似几微之际，所以不可不察也。”关键在于，司马光认为整个相权(即兩府大臣)应该集体过问与统筹处分财权与国用，而条例司侵夺的财权仅仅听命参知政事王安石一人。
其四，有权弹劾异见官员。在青苗法推行过程中，王安石借助条例司反击异议，扫除阻力。权陜西转运副使陈绎叫停了环庆等六州给散青苗钱，条例司便以“坏常平久行之法”弹劾其罪。韩琦时判大名府，上疏力论青苗法之非，王安石将其奏议交条例司疏驳，并颁之天下。韩琦不胜愤懑，再次上疏力言。御史中丞吕公著也认为，“条例司疏驳韩琦非是”。这里的“非是”，既指疏驳内容的“非是”，更指疏驳权力的“非是”。就制度层面而言，有宋一代，唯有台谏官有权弹劾百官，如今条例司动辄“劾不行之官，驳老成之奏”，竟也侵紊弹劾大权，显然有违赵宋王朝的祖宗家法。
综上所述，条例司自创立起，就染指了中枢层面的立法权、行政权与监察权，呈现出集诸种权力于一身的趋向。凭借着“得君行道”，由王安石主持的三司条例司，“辅弼近臣异议不能回；台谏从官力争不可夺；州县监司奉行微忤其意，则谴黜随之”，其权柄之重已达到前所未有的程度。
四
绝大多数士大夫官僚出于憧憬改革的良好愿景，条例司创设之初，“虽致天下之议，而善士犹或与之”。正如朱熹所说：“是时想见其意好，后来尽背了初意，所以诸贤尽不从。”不仅韩琦、司马光等元老大臣与侍从台谏相继传达了反对的声音，连条例司委以要职显任的七八人，出于“事悉乖戾”的考虑，也都“恳辞勇退”。
熙宁二年十月，陈升之一拜宰相，就公然宣称：既不能再签书条例司公文，也不便再提举条例司公事，更明确要求将其撤罢“归之三司”。针对王安石“制置条例使宰相领之有何不可”的诘问，陈升之反驳：“待罪宰相，无所不统，所领职事，岂可称司！”意思说，让无所不统的宰相去领条例司的具体部门，岂非屈尊就卑，上行下事？ 王安石从文字学“司者臣道”之说回敬他：“人臣称司，何害于理？”陈升之反击道：“若制置百司条例则可，但今制置三司一官则不可”，回到宰相应该“无所不统”上。面对双方的激辩，宋神宗也感到陈升之此前任职枢密院，如今与王安石同在中书，从政体言确有不便，便征询将其“并归中书如何”。王安石坚决反对，其时他还没升宰相，既不愿苦心经营的变法总部一朝撤销，更不希望划归中书而制肘于陈升之辈，便提议由盟友、枢密副使韩绛与自己共領，经宋神宗同意，条例司作为变法总枢纽的功能得以延续。陈升之挑起这场争论，既有作为投机派首鼠两端的个人因素，也有诉求自身相权最大化的揽权成分，但他强调“体不便”(即不合体制)，确也点到了问题实质。
条例司改由枢密副使韩绛提举，化解了陈升之抛出的难题，却未能平息其存在合理性的争论。限于篇幅，且举名人为例。
苏轼时监官告院，上奏说：“陛下欲去积弊而立法，必使宰相熟议而后行。事若不由中书，则是乱世之法。圣君贤相，夫岂其然？必若立法不免由中书，熟议不免使宰相。”次年初，他指出，条例司的存在造成“中书失其政也。宰相之职，古者所以论道经邦，今陛下但使奉行条例司文书而已”，他敦请宋神宗“首还中书之政”。
鉴于条例司行事“上既不关政府，下又不委有司”，甚至制置条例这样关乎国家安危、生民休戚的大事，连宰相都不得参与，御史中丞吕公著一月两次请罢条例司。他首先从名分与国体入手，批评条例司之设：“本出权宜，名分不正，终不能厌塞舆论。盖以措置更张，当责成于二府；修举职业，宜倚办于有司。若政出多门，固非国体。”继而从统治术角度，意味深长地提醒道：“宰相不任其责，则坐观成败，尤非制世御下之术。”
司马光时任枢密副使，他主要从“变更祖宗法度，侵夺细民常产”立论，坚主废罢条例司。相比之下，判大名府韩琦一针见血。他指出：条例司只是定夺部门，“自来未有定夺之司，事不关中书、枢密院，不奉圣旨，直可施行者。如是，则中书之外又有一中书也。中书行事，亦须进呈，或候画可，未尝直处分。惟陛下察其专也！”韩琦毕竟三朝名臣，“中书之外，又有一中书”，一发击中要害所在。他请求宋神宗将条例司“事归政府，庶于国体为便”。
继韩琦之后，另一重臣文彦博也吁请撤废条例司。宋神宗“不欲亟罢，恐伤王安石意故也”。但正如余英時指出：宋神宗与王安石“君臣二人虽志同道合，但在权力世界中却分别是君权和相权的中心，周围各自形成了不同的权力集团。安石的左右有人提醒他必须加强相权集团以防人窥其‘间隙’，正如神宗身边有人要他注意君权不可旁落一样。”“浸润既久，神宗对安石的信心便难保不发生动摇；权力的计虑终不免会超过理想的执著。”(240、244页)
这年五月九日，宋神宗再问三司条例司“可并入中书否”，王安石表示，等中书条例司大端就绪，僚属置备，自可合而为一，眼下还有应与韩绛“请间奏事，恐未可”。但仅隔六天，宋神宗就断然下诏，宣布三司条例司罢归中书。他同时以手札安抚王安石，给出一个缓冲期，让“有司结绝所施行事，久之乃罢”。
五、
制置三司条例司罢废后，其主要职掌改由司农寺承担，部份功能则划归中书条例司。中书条例司的筹设，应在三司条例司广受非议之后，或是王安石未雨绸缪之举。不仅如此，熙宁三年九月，王安石还设立了检正中书五房公事，与中书条例司共同构成其“非常相权”的组成部份。据《大事记讲义》说，青苗、免役、保甲、方田均税、免行、市易、农田水利等新法，“始则属于三司条例司，后则属于司农寺”，而考课、铨选、学校、贡举、荫补、磨勘、试刑法、州县编类等，“始则属于中书条例所，后则属于检正五房”，则熙宁新法中科举新制与三舍法应出自中书条例司。南宋吕中指出：“中书条例司乃法度之所自出，议者不知言其非也”。也就是说，它在制度层面上比较不易招致非议，故而除司马光，一般朝臣都说三司条例司不应设置，“而中书条例一司罕有论其非者”。司马光则反对说：“中书当以道佐人主，焉用区区之条例，更委官看详，茍事事检例，则胥吏可为宰相矣。”他洞察到“非常相权”下中书条例司属员权力的急遽膨胀。
尽管中书条例司与检正中书五房公事也尚未成为制度性组织，却有效代偿了业已撤废的三司条例司的职能。王安石让盟友曾布任中书五房公事都检正，他自当年岁末拜相后，曾布“每事白王安石即行之，或谓布当白兩参政。指冯京及王珪也。布曰：丞相已议定，何问彼为！俟敕出令押字耳！”这一做法，有御史中丞杨绘的劾奏可为佐证。值得注意的是，王安石为相的熙宁期间，检正中书五房公事往往兼判司农寺，这样，三司条例司尽管撤罢，其“非常相权”连续运作不过换个平台而已。
正如余英時指出：“王安石在任参知政事时运用三司条例司发挥他的非常相权，正式任宰相后则往往在实际运作中扩张相权。”(238页)史称王安石秉政期间，“凡司农启请，往往中书即自施行，不由中覆”，即不再奏禀皇帝。熙宁七年，有鉴于相权对君权的这种侵夺，宋神宗“自是有旨，臣僚起请，必須奏稟，方得施行”。次年十月，他进一步下诏，将中书条例司与司农寺条例司一并撤罢。按余英時的判断，“在神宗与安石合作的后期，权力意识在双方都已浮现”(244页)。
熙宁九年十月，王安石再次罢相，在其后八年多里，宋神宗再也没有召见过他。反对派在肯定王安石出处大节的同时，对其个性另有评价，刘述等台谏官说他“专肆胸臆，轻易宪度”，司马光说他“用心太过，自信太厚”。这种个性，导致王安石在“得君行道”时少有顾忌，好以三司条例司、中书条例司与检正中书公事等制度外的组织，来行使并扩张“非常相权”。在双方合作后期，宋神宗觉察到其中隐含的问题，尝试着制衡相权，以回归祖宗家法的正常轨辙。其后，宋神宗推行元丰官制，业已罢相的王安石“见之大惊”：“上平日许多事，无不商量来。只有此事，却不曾商量。”余英時据此认为，宋神宗“亲定元丰官制寓有削减相权之意”，而“这是王安石扩展非常相权的一种自然反响。理想与权力之间终于出现裂痕。”(245页)
宋神宗去世后，元祐更化全面否定王安石变法。宋哲宗亲政，绍圣绍述又彻底清算元祐更化。其后直到宋徽宗晚年，变法措施大多重付实施，海外宋史学家刘子健将这一恢复变法期称之为“后变法时期”，在其《中国转向内在》里有一总体性鸟瞰：
后变法时期丧失了王安石的理想主义初衷，改革精神化为乌有，道德上毫无顾忌，贪赃枉法肆意公行，拒绝革除任何改革体制的弊端，对那些继续反对改革的保守派进行史无前例的残酷迫害，皇帝好大喜功、奢侈无度，整个社会道德沦丧，所有这些，使得恢复变法时期聚集了一批声名狼藉之辈。(37页)
宋徽宗上台，经过一年多的折衷调停，建中靖国元年(1101)十一月，便宣布明年改元崇宁，表明其崇尚熙宁新政的国策取向。以崇宁元年(1102)七月蔡京任相为界限，其后虽仍高张变法的旗幡，但与熙宁新法已无多关系。诚如王夫之所说，王安石精心擘划而“名存而实亡者十之八九”。
蔡京拜相当月，宋徽宗就令“如熙宁条例司故事，都省置讲议司”，命其提举，让他“遴柬臣僚，共议因革”，有意再铸王安石式“得君行道”的克隆版。南宋史家这样点评蔡京及其讲议司：“推其所为，则又托熙宁之迹，以为奸者也。置讲议司于都省，因中书条例之弊而甚之也。”史家李心传尤其揭示讲议司与条例司的因袭关系：“自王荆公(指王安石)秉政，始创制置三司条例司，以行新法。其后蔡儋州(指蔡京)当国，踵其故置讲议司。”
讲议司下设详定官、参详官与检讨官，蔡京从侍从、卿监中汲引亲信党羽四十余人安插其间。讲议司名义上讨论熙丰已行法度和神宗欲行未行的举措，但蔡京“阴托绍述之柄，箝制天子”。他一边罗织元祐党籍，“讲议司编汇章牍，皆预密议”，使其成为打击政敌的趁手工具；一边将重大政事，例如宗室、冗官、国用、商旅、盐泽、赋调、尹牧等，每事派三人主管，“凡所设施，皆由是出”，使讲议司成为扩展其“非常相权”的私人机构。蔡京仿效王安石故事，也从宋徽宗处为讲议司争来了“随事分委”使者的特权。尽管宋徽宗与蔡京标榜讲议司“讨论裕民富国之政”，实际上无非变着法子，“取民膏血，以聚京师”，满足“丰亨豫大”的私欲享乐。史称：“置讲议司，官吏数百人，俸给优异，费用不赀。一日集僚属会议，因留饮，命作蟹黄馒头。饮罢，吏略计其费，馒头一味，为钱一千三百余缗。”连清康熙帝也在《御批通鉴纲目续编》里批道：“徽宗置讲议司，以敛天下之财”；蔡京“所为皆私”。蔡京还在枢密院另设讲议司，染指宋代家法列为禁脔的兵柄。崇宁三年三月，枢密院讲议司撤销；次月，都省讲议司也相继废罢。
宣和六年岁末，宋徽宗重新起用蔡京，仍在尚书省设讲议司由其提领，旗号还是“遵行元丰法制”。蔡京轻车熟路，故伎重演，“听就私第裁处，仍免签书”，“又分武备一房，别为枢密院讲议司”，把“非常相权”用到极致。有太学生揭露宣和讲议司道：“天下之事，聚十数辈亲附之人，观望阿谀，所论皆毫末之细；议罢一事，夺于权幸，则朝言而暮复旧矣。何尝有一大利害及于生民哉！”讲议司一味听命权幸，彻底沦为门吏。次年八月，撤罢讲议司。但蔡京在扩展“非常相权”上，如此熟练地借用王安石条例司的先例，却是发人深省的。
其后，金军兵临城下，北宋危在旦夕，靖康元年(1126)四月，尚书省再设详议司，以宰执徐处仁、吴敏与李纲提举。反对者认为，详议司“与熈宁条例司、崇宁讲议司相似，非当今所宜”，完全不必再设。详议司仿效讲议司，鉴于后者声名狼藉，“故避讲议之名”，改称详议。数月以后，北宋灭亡，详议司也不复存在。
在通向权相之路上，南宋秦桧牛刀初试，仍用王安石故智。绍兴二年(1132)五月，秦桧时任右相，见左相吕颐浩督军在外，“欲夺其柄，乃置修政局”，自领其局，让参知政事翟汝文同领，下设参详官、参议官与检讨官，“置局如讲议司故事”。秦桧其时尚未完全嬴得宋高宗的信任，而“修政局所讲多刻薄之事”，议者借彗星天变一举将其论罢。时隔数年，秦桧卷土重来，由宋高宗授权，终成南宋第一代权相。但倘若追寻来路，他的修政局翻用蔡京讲义司旧方，而讲义司则袭用王安石条例司故伎，谋求“非常相权”的轨迹仿佛草蛇灰线，不绝如缕。
七
现在，应该来讨论王安石“非常相权”的负面意义。余英時指出：
王安石为了推行“新法”，在神宗的支持下，取得越来越大的相权。但权力对他来说只是实现“治天下”理想的手段，而不是野心和私利的工具。因此他虽大权在握而居之不疑，直到他第二次去相位为止。从这个意义上说，安石绝无“权相”的嫌疑，有宋一代批评他的人，并未强调他弄权。但是他扩张相权的种种策略，却为以后的权相开启了方便之门。(245页)
王安石“得君行道”推行变革，对他以三司条例司为中心扩展“非常相权”，不妨肯定其初衷与效果都有利于变法与改革。然而，在原有制度外，王安石这种谋求“非常相权”的运作，或者宋神宗那样授予“非常相权”的裁断，都给业已相对完善的宋代士大夫政治带来不测的隐患与难料的危机。熙宁前期，韩琦、司马光、吕公著等一再吁请废罢三司条例司，其中固然有派别的偏见，但国体不便的指责与忧虑，还是触及到问题的症结。而从蔡京到秦桧，他们先后以讲议司与修政局来扩展相权，时论无不追溯到王安石的条例司，这也说明在扩展“非常相权”上，王安石才是名副其实的始作俑者。
作为熙宁变法的决策者与首倡者，在中国改革史上，宋神宗与王安石无疑占有显要的席位。宋神宗赋予王安石“非常相权”，王安石终于“得君行道”进行改革，不啻是宋代君主士大夫政治的最大亮点。但具有讽刺意味的是，自蔡京以后，降及南宋，先是秦桧，中经韩侂胄、史弥远，直到宋季贾似道，权相专政竟成南宋政治挥之不去的梦魇。倘若将“得君行道”的“非常相权”称之为“王安石模式”，用以对照自蔡京起到贾似道止的宋代权相，仅就他们与在位君主的权力关系与运作方式而言，其实质却是一脉相承的。这些权相，有哪一个不是拥有“非常相权”(秦桧、史弥远与贾似道甚至长期得以独相，这种“非常相权”也都出自当时君主的授与、配合或至少是默许)，又有哪一个不在声称“得君行道”(只不过“君”已非奋发有为之君，“道”却是维护权相利益集团的歪门邪道)。归根到底，权相政治的不治毒瘤，仍然寄生在宋代君主士大夫政治文化的母体之上。
刘子健把君主政体分为四种运行模式：一是中央控制(the central contral)模式，即宫廷与官僚有效控制军队与各级地方政府；二是宫廷的集权(concentration of power at court)模式，即皇帝或其代理人独立行使中央控制权，官僚只能例行公事地从旁赞助；三是专制(autocracy)模式，即决策由皇帝或其代理人独断或共谋，官僚虽能分享行政权力却无权参与决策；四是独裁(absolutism)模式，君主或其代理人大权独揽，压制甚至镇压持反对意见的其他官僚与在野知识分子。而恰恰自王安石变法起，宋代君主政体急速经历了这四种模式的全过程，在不断下坠中，最终导致了中国转向内在。
按余英時的说法，宋神宗起用王安石变法，“这不仅是出于他对王安石个人的信任，同时也是对士大夫集体的一种尊重。因为在他的理解中，王安石的变法构想也代表了士大夫的一种共识。”在余英時看来，“‘士大夫以天下为己任’的一般意识虽已早由范仲淹点出，但皇帝‘与士大夫治天下’观念在政治实践中的具体化则是熙宁时代的新发展。”(241－242页)也就是说，宋神宗即位之初就措意改革，意在将皇帝与士大夫共治天下的观念付诸于具体的政治实践。一开始，宋神宗与王安石确也试图维持“中央控制模式”，即由君主与士大夫官僚共主政局。王安石曾援引苏辙、程颢进入变法机构，并尝试争取吕公著等支持，宋神宗始终有意调停新旧两党，都是这种意图的有力证据。
但宋神宗个性“好大喜功”，王安石为人“自信太厚”，他们都主张进行釜底抽薪的彻底改革，以期国家一劳永逸地走上正轨。在这种思路的主导下，更兼旧党元老的不合作态度，宋神宗就毫不迟疑地对其理想的宰相赋以“非常相权”。而王安石这样的激进改革派，按刘子健的说法，“这类人思路开阔、眼界极高，容易偏向固执、不妥协，变得具有侵略性”；尤其在自以为“得君行道”却横遭阻力时，“在他的新政或称变法体制下，政府变得自信而武断”(《中国转向内在》36、45页)。他会把“非常相权”运作到极致，进而排斥持有异见的其他士大夫官僚，让君主政体从“中央控制模式”位移滑向“宫廷的集权模式”。也就是说，在熙宁变法时，已出现宋神宗与其代理人王安石独立行使中央控制权的不良端倪，“宫廷的集权模式”已露兆头。宋神宗尽管支持与默许了这一倾向，却仍保持着应有的警惕，熙宁时撤罢三司条例司与元丰官制取消检正中书五房公事，都是他试图将君主政体拉回“中央控制模式”的努力。
但是，权力的潘多拉匣子一经启封，就再难杜绝其后的权奸之相窥伺“非常相权”的美味禁脔。在“后变法时期”，宋徽宗与蔡京这对君臣的权力模式已经完全转入“宫廷的集权模式”。宋高宗南渡，绍兴八年(1138)，出于权力与皇位的算计，最终选定秦桧，授意他全权和谈，专制君权空前膨胀，已无须官僚机构的介入，而自行作出不可逆转的“圣断”，“专制模式”宣告形成。紧接着，秦桧独相18年，宋高宗与秦桧一而二，二而一，君主政体彻底堕入“独裁模式”。其后韩侂胄、史弥远与贾似道等权相政治，不过是这种“独裁模式”在君主官僚政体下轮回搬演而已。
当然，这决不意味着让王安石及其变法来为其后的权相专政承担原罪，权相政治的出现，归根结底是君主专制政体的不治痼疾。然而，诚如余英時指出：“宋代君权与相权的关系，以熙宁变法为一划时代的转变，但主旨仍在展示士大夫世界的内部构造。”(241页)宋代立国以来，君权与相权之间业已形成相对完善的制衡格局；正是在熙宁新法的历史变局中，在“得君行道”的理想追求下，由宋神宗亲自授与并由王安石实际运作的“非常相权”，却是导致这一制衡格局开始欹侧的第一推力，而制置三司条例司这类制度外的组织总是“非常相权”的重要抓手。至于蔡京以后的权相专政，何尝不是余英時所指出的“君权相权合一之势”，何尝不是士大夫政治在专制君权下的变异形态呢？
来源：原刊于《东方早报·上海书评》。
作者：虞云国，1948年生，浙江慈溪人。著名宋史专家，教授、博士生导师、硕士点学科带头人，中国宋史研究会会员和理事，上海市教委重点学科中国
北宋熙宁年间，王安石变法轰轰烈烈地展开，变法的措施、改革派与守旧派的激烈党争，引起后来史学界的不断争论。其实在王安石变法的26年前，也就是公元1043年，一场以整顿吏治为中心的政治改革——庆历新政，是一次指向更为明确、方法更为彻底的变法。如果庆历新政成功，那么，多年后，北宋就不会面对靖康之耻，而是痛扁辽国，把犯我者赶回北方老窝。
北宋自真宗与辽国签订澶渊之盟后，每年需向辽纳岁币10万两，绢20万匹；加上西夏时常骚扰，大宋不得不连年增加兵员，甚至强征农民；而辽国趁火打劫，将岁币增加至20万两、绢30万匹……多年的穷兵黩武与纳银献物，使得北宋国库空虚，人民积怨颇深，于是，接二连三的士兵与饥民起事，袭卷各州。如此的兵变与民变“一年多如一年，一伙强于一伙”，内忧外患，一场变革已经势在必行。
庆历三年（公元1043年），为了应对危局，宋仁宗做出人事调整，提拔在对西夏战争中表现卓越的范仲淹为参知政事，韩琦、富弼为枢密副使，执宰班子焕然一新。仁宗励精图治，急吼吼地想要改变当时困窘的局面，不仅多次诏见范仲淹等人，还特别颁布手诏，点名要求这三人拿出可以实行的“当世急务”。九月，范仲淹呈上《答手诏条陈十事》，由此拉开一场由他主持的政治改革——庆历新政的序幕。
一：条陈十事
北宋经过近百年的发展，吏治上的许多弊端已经凸显出来，范仲淹针对这些问题，在《答手诏条陈十事》中提出解决办法。譬如宋代官员的“磨勘制度”，文官以三年、武官以五年为期，将政绩送到中央考课院磨勘，如果没有大的过失，就可以例行升迁。换句话说，只要你不犯错，就算天天坐在办公桌边喝茶，过个三年五载也照样能升官。这样的制度能指望机构有多高的办事效率？范仲淹列出“明黜陟”，采取延长磨勘年限，择优破格升迁的办法。
宋代冗官繁多，还“有赖”于恩荫任子制度。当时，不管是皇帝生日，还是南郊大礼，甚至官员退休，按照这个恩荫制，都可以为子孙及门客谋求一官半职。即便是襁褓里的娃娃，说不定已经步入仕途。针对这种情况，范仲淹提出“抑侥幸”，出台了新荫补法，作出许多限制性规定，比如皇帝生日不再荫补；长子以外的官员子孙必须年满15岁才有荫补资格；荫补子弟必须通过礼部考试才能入仕为官。这在很大程度上遏制了官员数量疯涨的状况。
在地方长官的选任上，范仲淹也出台了对应的政策——“择官长”。要求官员的升迁必须严格依照政绩，年老、多病、贪污、不才等不合格官员一律罢免。范仲淹还派出各路转运按察使巡察各地，考核吏治。在选择转运按察使时，范仲淹极为严格，发现不合格的当即一笔圈掉，连一旁的富弼都看不下去了，提醒范仲淹：“你这一笔倒容易，被勾取的一家都要哭了！”范仲淹正色回答：“一家哭总比一个地方的百姓哭要好！”
值得一提的是，除了吏治改革，《条陈十事》里还有一项科举学校制度的改革，即“精贡举”，通过多种举措，便科举与学校教育结合，选拔更多合格的统治人才。朝廷明令全国州县立学，一时之间，各地学校犹如雨后春笋一般拔地而起，中央兴建起太学，成为最高学府。全国教育进入到全新的发展期，被称为“庆历兴学”。
除“明黜陟”、“抑侥幸”、“精贡举”、“择官长”外，还有“均公田”、“厚农桑”、“修武备”、“减徭役”、“覃恩信”、“重命令”共十条，官员精简，开支减少，百姓蒙恩惠，这是好政策呀！宋仁宗喜闻乐见，下令实施，通过政令、立法，雷厉风行地将大部分政策落实。
二：朋党之争
这场围绕整顿吏治的革新运动铺天盖地地在全国实施后，遇到了一大难题：理想很丰满，现实很骨感。许多出发点很好的政策，上行却无法下效，实行起来难度太大。比如“择官长”，本来监察官员是好主意，可基层干部像一张密密麻麻的关系网，把哪个拎出来都绝非易事。除此以外，新政的实施，还面临另一个更大的阻挠。
新政实行后，靠恩荫当官、“躺着”升迁等等便利，都不同程度增加了难度，无疑损害了官僚集团的利益，于是乎新政很快遭遇到强大的阻力。反对派挥舞着“朋党”的大棒倾袭而来，凡是支持范仲俺改革的人，都被他们视为改革派，都要暗察细访，纠出毛病一一弹劾。
不能不说，反对派利用的“朋党”是一把利器。宋仁宗一听到“朋党”之声就心有担忧，他直接问范仲淹：“自古小人结为朋党，也有君子之党吗？”毫无私念的范仲淹回答：“朝廷有正有邪，倘若结党而做好事，对国家有何害处呢？”一身正气的范仲淹一心为国，忘记了当皇帝的最忌讳臣子们结党营私，哪管你是君子还是小人？
不久后，欧阳修向皇帝进献一篇《朋党论》。这篇文章洋洋洒洒，偏偏说君子有朋、朋党可用，句句直戳宋仁宗的小心脏，最后，还以一句“当退小人之伪朋，用君子之真朋，则天下治矣”结尾。从文学角度来看，《朋党论》堪称一篇好文章，观点新颖、明确，论据充分。可问题是，它戳到皇帝的痛点，还把改革派以外的人，自动划为“小人”，给改革竖立起更多的敌人。本来对范仲淹等人十分信任的宋仁宗，有点坐不住了，恰巧这时，压倒信任的最后一根稻草“及时”出现。
反对派中有个叫夏竦的人，表现最为“积极”。在调整执政班子时，宋仁宗最先任命的枢密使就是夏竦，但遭到包括欧阳修在内的台谏官的激烈论劾，指出他“邪倾险陂”，在对夏战争中“畏懦苟且”，台谏官甚至拉着宋仁宗的袍裾要求他改变任命。最终，宋仁宗将夏竦改判亳州。本来要风风光光到京城当军队一把手的，转眼就被赶到亳州成了小小的地方官，夏竦感觉受到奇耻大辱，决定打击报复以范仲淹为首的改革派。无奈，范仲淹威望高人品好，鸡蛋里挑不出骨头，想下套着实不容易，夏悚只好“另辟蹊径”。
夏竦没当成枢密使，令支持范仲淹的石介相当振奋，写了一篇《庆历圣德颂》，毫不留情地把夏竦的离开说成是“大奸之去”。夏竦就以石介这里为切入口。他截获石介写给富弼的信，指使下人模仿石介的笔迹，将信中“行伊、周之事”篡改为“行伊、霍之事”，把忠心辅佐的贤臣周公改成废立国君的权臣霍光。宋仁宗看到后，一脸不悦，有口难辩的范仲淹、富弼等人惶恐不安，只好请求外放，宋仁宗很快同意。刚刚进行一年的庆历新政因为范仲淹的离开，随即陷入僵局。
三：惨淡收尾
范仲淹等中心人物的离开，让新政陷入困境。宋仁宗对朋党心怀疑虑，进一步把范仲淹、欧阳修等改革人才的引荐者——晏殊罢了相。随后，台谏官中的改革派也纷纷被踢出去。朝廷中，改革派的领袖与追随者都被排挤掉了，但反对派并不罢手。
有一次酒宴，与会者都是范仲淹引荐的一时才俊。酒过三巡，这些才子们多少有点飘飘然，有人吟出一句“醉卧北极遣帝扶，周公孔子驱为奴”的诗句。反对派打听到这事，立即指使御史弹劾这帮聚会之人，因为诗句诽谤周、孔，有大不敬之罪。宋仁宗心领神会借题发挥，下令将全部与会者逮捕，令开封府严加审讯。如此一来，改革派算是被“一网打尽”了。
接下来，宋仁宗终于喊出了心声——“至治之世，不为朋党”，庆历五年（1045年）正月，范仲淹与富弼同时被免，出任知州。韩琦为富弼辩护，也被罢去枢密副使之职。随后，新政所推行的改革措施偃旗息鼓全部废罢。
庆历新政改革虽然推行仅仅一年零四个月，但效果显著，不仅各地叛乱逐一平息，解决了当时北宋统治上的燃眉之急，还使国家出现了柳暗花明的转机。可惜的是，这场轰轰烈烈的革新没能持续下去，在宋仁宗和反对派的联手打压下，草草收场。
虽然这场虎头蛇尾的改革以失败告终，但范仲淹忧国忧民、锐意进取的精神让世人钦佩，使“先天下之忧而忧，后天下之乐而乐”的他成为一代名臣，名垂青史。范仲淹未至宰相官位，但去世后获得“文正”的谥号，这成为千百年来多少宰相梦寐以求地愿望……