知名演员黄海波嫖娼被抓，在被行政拘留15天后，并未如人们想象的那样获释。警方证实，依法决定对黄海波等人收容教育，据称期限是6个月。许多人没想到，在劳动教养被废止后，还有这么一个规定，那么，“收容教育”到底是什么？
“收容教育”的法理基础存在争议
“限制人身自由”要通过法律，而“收容教育”的法律基础在学术上有争议
被拘留15日后，黄海波还要再被收容教育6个月
所谓“收容教育”制度，目的是专门针对嫖娼卖淫活动。1991年，全国人大常委会通过了《关于严禁卖淫嫖娼的决定》，其中规定，“卖淫、嫖娼的，依照治安管理处罚条例第三十条的规定处罚。对卖淫、嫖娼的，可以由公安机关会同有关部门强制集中进行法律、道德教育和生产劳动，使之改掉恶习。期限为六个月至二年。具体办法由国务院规定。”遵照《决定》，1993年国务院颁布了《卖淫嫖娼人员收容教育办法》，其中规定，“对卖淫、嫖娼人员，除依照《中华人民共和国治安管理处罚条例》第三十条的规定（15日以下拘留、警告、责令具结悔过、劳动教养，可以并处5000元以下罚款）处罚外，对尚不够实行劳动教养的，可以由公安机关决定收容教育。”
如《决定》所说，收容教育需要强制集中，这是一种“限制人身自由”的举措。然而，2000年通过的《立法法》第八条规定：“下列事项只能制定法律：（五）对公民政治权利的剥夺、限制人身自由的强制措施和处罚……”第九条规定：“本法第八条规定的事项尚未制定法律的，全国人民代表大会及其常务委员会有权作出决定，授权国务院可以根据实际需要，对其中的部分事项先制定行政法规，但是有关犯罪和刑罚、对公民政治权利的剥夺和限制人身自由的强制措施和处罚、司法制度等事项除外。”
据此，许多法律学者认为，《收容教育办法》只是国务院行政法规，人大常委会《关于严禁卖淫嫖娼的决定》也并非法律，因此收容教育制度违背了上位法律《立法法》。
但辩护者称，《决定》就是一部法律文件，认为1991年与《决定》同时出来的《关于严禁卖淫嫖娼的决定（草案）的说明》即能说明这一点，并且2009 年十一届人大常委会第十次会议通过的《关于修改部分法律的决定》，也包含了上述《决定》，即明确了《决定》确实属于法律。而《办法》则是在《决定》授权下通过的行政法规。因此，辩护者认为收容教育制度并不违反《立法法》。
然而，这种辩护仍然需要面临质疑。授权立法有着内在危险性，容易威胁公民的基本权利，各个国家无不对授权立法进行严格的限制。作为授权立法限制原则之一的明确性原则，要求授权机关在作出授权时应当从公民权利被侵犯的各种可能性出发，具体设计和提出对被授权机关在立法中的权力使用范围、标准及程序等方面的要求；尤其在授权涉及公民人身权利或重大财产权利时，应当规定更为具体、明确的权力使用标准和范围，更为严格的制定程序和监督标准，以防止公民权利可能受到的侵害。然而，作为收容教育合法依据的《决定》，仅对收容教育措施的内容及期限作了概括性规定，对于适用对象、条件和程序则毫无涉及。
在这种情况下，前述《决定》和《办法》的法律基础，一直有争议。
作为行政强制措施的“收容教育”，或构成了行政处罚
行政法有所谓“一事不二罚”原则，指的是，对于当事人同一个违法行为，不得给予两次以上的性质相似的处罚。《治安管理处罚法》第六十六条规定，“卖淫、嫖娼的，处10日以上15日以下拘留，可以并处5000元以下罚款；情节较轻的，处5日以下拘留或者500元以下罚款。”，黄海波等人在卖淫嫖娼被抓获之后，已经受到拘留15日的行政处罚。而这时又被处以相似性质的限制人身自由的收容教育处罚，就违反了“一事不二罚”原则。
但辩护者指出，“收容教育”并不是一种行政处罚。《收容教育办法》第二条，“本办法所称收容教育，是指对卖淫、嫖娼人员集中进行法律教育和道德教育、组织参加生产劳动以及进行性病检查、治疗的行政强制教育措施”，表明这是一种行政强制措施，并不是第二次处罚。
然而，依照《行政强制法》的规定，行政强制措施中，对人身自由的行政强制措施应当是“暂时性限制”。无疑，不论是相对于行政处罚，还是相对于刑罚，行政强制措施的性质都较轻，限制人身自由的程度也应相对较低。但“收容教育”这种的“行政强制”，期限可以长达六个月到两年，这明显已经构成“处罚”。
所以，收容教育制度带有明显的惩戒性和行政处罚性，在行政拘留后又处以收容教育，涉嫌违背了“一事不二罚”的行政法原则。
收
容教育制度与劳动教养制度有诸多类似之处
收容教育与劳动教养都存在“程序缺环”争议
《宪法》第三十七条规定：“中华人民共和国公民的人身自由不受侵犯。任何公民，非经人民检察院批准或者决定或者人民法院决定，并由公安机关执行，不受逮捕。禁止非法拘禁和以其他方法非法剥夺或者限制公民的人身自由，禁止非法搜查公民的身体。”
《宪法》的这条规定，是长期以来法律学者呼吁废除劳动教养制度的依据。因为劳动教养不经正当的司法程序，不需审判，甚至剥夺了被劳教人员上诉的权利，仅由劳动教养委员会审查决定，就限制了公民人身自由长达3年，还可延长为4年。这明显与宪法产生了冲突。在多年努力之下，劳动教养制度终于在去年12月正式废除。
而收容教育制度，与劳动教养制度在限制人身自由方面，实际上是一样的。收容教育工作的主管机关是公安部，审批机关是县级公安机关。对县级公安机关作出的收容教育决定不服的，可以向上一级公安机关申请复议；对复议决定不服的，才可以依照规定向人民法院提起诉讼。实际上，收容教育仍然是公安机关既当裁判员又当运动员，这与上述宪法的精神相违背。收容教育和劳动教养，都是以行政机关的名义，以行政程序，限制了公民的人身自由，与此相类似的，还有戒毒所强制戒赌、少管所强制收容教养等等，都可以说是“小劳教”。
既然劳教已经废除，那么同样性质的“小劳教”们也应该考虑废除。
收容教育与劳动教养一样，存在“罪刑不一致”的情况
知名检察官杨涛曾指出，“从法理上讲，无论是卖淫还是嫖娼，尽管违背了公序良俗，在道德上应当谴责，法律也规定要进行处罚，但毕竟，这种行为是属于“无受害人的违法行为”，没有对他人、社会造成直接和重大的影响，动辄对他们处以长达六个月至二年限制人身自由的收容教育，这明显罚过于罪、罪刑不相当。要知道，即使是构成犯罪的故意伤害，如果致使他人轻伤，那也只须处三年以下有期徒刑、拘役或者管制，而且实践中往往判处缓刑。难道两个不道德的男女进行了一个以金钱为媒介的性交易，社会危害性会超过故意伤害他人身体的犯罪行为？”
可以用来对比的有高晓松醉驾案，造成了4车追尾，涉嫌危险驾驶罪被刑事拘留，最终也不过拘役6个月；肖传国买凶打伤方舟子，仅因“寻衅滋事”被判拘役5个月。这两种是明显危害他人、触犯刑法的行为，受到的刑罚也不过与卖淫嫖娼相当。这明显不合理。
收容教育与劳动教养在实践中都容易出现问题
法律学者指出，就像劳教制度容易被滥用一样，同样缺少监督和司法审查的收容教育制度在实践中也是问题百出。辽宁省公安厅治安管理总队曾经总结收容教育措施在实践中出现的一些问题，比如超出规定适用对象、违反程序办案等，“广大民众反应强烈”。
就像劳教制度容易异化成维稳工具一样，收容教育在实践中也常被扭曲。据媒体报道，一些地方以抓嫖娼为名，对拆迁的“钉子户”强制进行收容教育，并在收容教育过程中，诱导拆迁户签下拆迁协议。
收容教育在制定时给选择性执法留有余地
如何理解“可以”收容教育
《收容教育办法》第七条规定，“对卖淫、嫖娼人员，除依照《中华人民共和国治安管理处罚法》第六十六条的规定处罚外，对尚不够实行劳动教养的，可以由公安机关决定收容教育。
据官方通告，上海高院招嫖法官仅被处以拘留10天
据法律学者指出，按照法学理论，“可以”属于授权性规范的措词。“可以”不是“应当”，更不是“必须”；可以这样，就意味着可以不这样。所以，对卖淫、嫖娼人员可以收容教育，就等于也可以不收容教育。什么情况下可以收容教育，什么情况下也可以不收容教育？没有相应的细化规定。这就为相关执法留下了很大的自由裁量空间。也许正因为这样，“法官集体招嫖事件”中上海高院的数名法官在被拘留10天后并没有跟着予以收容教育。
事实上，一些与执法者有良好关系的嫖娼卖淫者，可能就不被收容；没有良好关系的，就往往被收容。能够缴纳罚款的，可能就不被收容，交不出罚款的，就往往被收容。这种随意性、选择性执法的行为也为司法腐败提供了滋生的土壤，破坏了法律的严肃性和法制的统一性，违背了执法的公正性，进一步损害了国家司法的公信力。
从时间上看，是否执行收容教育也没有固定标准，往往是看“风向”
与“抓嫖”一样，是否执行“收容教育”往往取决于各种“风向”，松的时候往往只拘留，紧的时候就要收容教育。如天上人间被关闭以来，警方对卖淫嫖娼越抓越严，某地警方2013年曾对某大酒店突然袭击，一举抓获卖淫嫖娼者四十多人，其中有国企的总经理，有某省高级官员，据说统统都被拉去进行收容教育。而去年十八届三中全会废除劳教后，多地警方也不再适用收容教育办法，由此导致“小姐”们对至多十五天的行政拘留不当回事。但最近，“扫黄令”再起，执法又变得严格起来。
这种做法，并不符合法治的要求。
结语
嫖娼的确违法，并且仅从防止性病、艾滋传播的角度来看，对卖淫嫖娼行为进行规制教育也并非没有必要，但限制人身自由的强制措施必须依赖于明确的立法授权，而现在的立法工作做得还远远不够。
来源：腾讯
