原标题：《预算法》应强调规范政府收支行为的职能
3月5日，李克强总理在十二届全国人大二次会议上作《政府工作报告》中提出，“抓好财税体制改革这个重头戏。实施全面规范、公开透明的预算制度。着力把所有政府性收入纳入预算，实行全口径预算管理。”
2013年我国公共财政收入达到12.9万亿，国有土地出让金突破4万亿，都创了历史新高，政府掌握庞大的公共资源。但另一方面，政府开支中诸如重复建设、形象工程、公款吃喝等问题，引起越来越多的质疑。
政府如何取得收入，支出又应该遵循什么程序，如何保证支出更有绩效，这都是预算管理领域的命题。预算法，是一部旨在规范上述行为的法律。
2012年6月份《预算法修正案》二审，至今已经搁置一年半的时间。十八届三中全会决定对预算改革作出了新的规定。
《预算法》主要解决什么问题？现行二审稿是否完善，还有哪些主要问题？在新形势下，哪些新的内容有必要加入预算法中？就此问题，21世纪经济报道记者采访了北京大学法学院教授、中国财税法学会会长刘剑文。
财政是反腐治国的关键
《21世纪》：《预算法》的修订，似乎专家学者的热情更高。普通民众似乎对预算没那么关切？
刘剑文：只有当预算越来越透明，民众才能真切感受到预算跟自己的关系。
比如教育经费。现在预算只告知一个大数，民众可能想知道在教育经费中，大学、高中、小学各有多少开支；又比如大学教育经费中，员工工资、科研投入等各是多少。未来需要细化预算，做到更公开透明。
预算其实是一件很民生的事情。比如从2012年出台的“八项规定”，2013年的《党政机关厉行节约反对浪费条例》等，还有相关部门发文，要求提倡节俭，要求过年不能送购物卡、贺卡，不能用财政资金高价请演艺人员等。
上述规定出台后，大家能明显感觉到酒店、饭店的价格下降了。以前之所以高，是由于公款消费拉高了物价。通过控制政府的支出行为，达到了降物价的功效。
另外，通过压缩三公经费等开支，将节省的资金用于医疗、教育、社保等民生领域，这也是跟普通民众的利益息息相关。
《21世纪》：新一届政府上台，似乎出台了不少反腐节约的规定。为何从这方面着手？
刘剑文：这些规定，都是财政领域的政策。财政是反腐治国的关键，把“钱”的方向把握好了，其他问题就好解决。
现在改革的难度很大——不想引起社会很大震动，又要达到效果，只能从财税制度开始。财税改革是务实的，能在很短时间内，达到想要的效果。
目前这些规定，还属于党规政纪；要想相关政策长期发挥功效，需要上升到法律层面。正如十八届三中全会决定，提出了现代国家治理体系和治理能力建设；所谓国家治理体系，需要有相应制度；而治理能力，则是制度的执行力。
《21世纪》：在财税领域里，《预算法》起到一个什么作用？
刘剑文：财税领域的法律包括三大块，有40部左右。一是财政收入法，包括税法、政府性基金法、国债法、彩票法、收费法等。二是财政支出法，包括转移支付、政府采购、政府投资等法律。三是财政管理领域，包括审计、会计制度等。
预算法在整个财税领域里，是一个龙头，相当于“经济宪法”，涉及到收、支、管三个方面。
预算处理的是财政资金，或者公款。根据“公共财产法论”，公共财产是大家的，收要大家说了算，通过立法，达成共识；支出，要通过预算审查。
具体执行中，需要规定：政府如何获取收入，才是合理、合法、合宪的；财政支出，怎么保证公开、公平、公正；财政管理如何做到有规、有序、有责。
这些都要在《预算法》中得到体现。《预算法》需要对这三方面做出框架性的规定，同时还要具备可操作性。
不能延续计划经济思维
《21世纪》：目前修订《预算法》，需要解决哪些主要问题？
刘剑文：《预算法》修订，首先需要明确预算法的定位：究竟是国家管理经济的工具，还是规范政府收支行为的法律。
现行《预算法》是1994年通过的，其宗旨是从1988年国务院颁布的预算条例中，原封不动搬过来的。我国是1992年实行市场经济，1988年那会，还是有计划的市场经济。
经过20年的发展，《预算法》不能还停留在计划经济时代，需要更多体现规范政府收支行为的作用。政府收支行为，应该有一套完整的制度、规范和程序，在《预算法》中体现出来。
《21世纪》：除了宗旨要改，还有哪些方面需要改动？
刘剑文：《预算法》中要修订的地方很多，主要有以下几个方面。
一、全口径预算。十八大政治报告，还有三中全会决定中，都提出了全口径的预算管理。这要求把政府所有的收支行为，都纳入预算。即预算管理中，不能留有漏洞，不能有“小金库”，也不能有其他隐性收入，一切都要公开、透明。
二、强调支出预算。决定中提出“审核预算的重点由平衡状态、赤字规模向支出预算和政策拓展”，支出预算，就是指钱怎么花，花得怎么样，侧重绩效管理。
此前预算管理中，多强调收入方。对税收收入做出硬性增长指标，并层层分解任务，这也是不对的，税收应该依法征收。税收的增长速度，受经济增速影响；当经济走势不大好时，难以完成收入指标，就存在提前收税，收“过头税”的现象。
审查以支出预算为重点，需要细化预算账目。现在政府收支分类，有三本账。一本是收入分类科目，下设类款项目四级；一本是支出功能分类科目，下设类款项三级；还有一本是支出经济分类科目，下设类款两级。
三本账中，有两本是关于支出的。但现在支出账目下，分类比较粗糙，最细只到“项”这一级。预算法应该规定，支出预算应细化到什么程度，如都应该细化到“目”这一级。只有细化账目，人大、民众才能更好地进行监督。
三、跨年度预算。三中全会决定中提出要建立跨年度预算，这要求预算编制，要做好前期调研工作。预算不仅仅是年度计划，还要有更长远的规划，因为很多建设，时间跨度是好几年。
另外，这也能解决“年末突击花钱”的问题。按照以前预算分配方式，某单位今年预算资金花不完，会影响下一年的预算指标，未花完的钱，会被收回——这样各部门都想方设法把钱花出去。
四、国库管理。现行《预算法》是央行经理国库，二审稿则改为“代理”国库。代理、经理的区别在于，管理主体的不同。央行代理国库，则管理国库的主导权在财政部，央行只是“代”为行使管理职能；财政部决策，央行执行而已。
而央行经理国库，则主导权在央行，央行能对财政资金的流向起到一定监管作用；资金从国库出去，还需要经央行批准。
我认为应该保留央行经理国库的职能，这样央行能发挥防火墙的作用，对于国库资金的流动、余额等，能定期向人大常委会报告；同时，还能制衡和监督财政部门的权力。
五、地方债。《预算法》修订的一审稿，放开地方发债的权力；二审稿又取消这一项——目前对于块争议较大。地方债属于地方财政收入的一部分，《预算法有必要对这方面进行规定。
六、预算权的配置。具体而言，就是人大和政府间权力的配置。现在编制预算的权力在政府，审批权在人大。宪法赋予人大以审批预算的权力，但没有规定人大是否有权修改、调整预算；这需要在《预算法》中有所体现，否则人大的审批权是空的，审批容易走过场。
七、法律责任。现行预算法对于违背预算法相关规定的单位或者个人，其处罚条款比较简单，操作性不强。未来应该加强责任追究。
《21世纪》：对于地方债，您认为《预算法》应该做出什么样的规定？
刘剑文：现在主要有两种声音，一种认为要放开，另一种相对谨慎。
我认为需要谨慎对待给予地方举债权这件事。举债权背后还需要一套制度加以支撑，如还债机制，如地方政府破产机制等。
地方政府举债，要考虑还钱，钱从哪里来，这需要地方有主体税种。西方很多国家地方财政收入的主要来源是房产税，但我国现在主要是土地财政，主要靠卖地，离开征房产税还有不短的距离。
像美国，他们两党对政府的债务上限有规定。如果地方债务规模不断膨胀，最终还不起怎么办？西方国家多有地方政府破产制度。这些机制，在我国都是缺失的。
地方债如果规模太大，可能引发地方债务危机，进而使整体经济受到冲击。所以，要谨慎对待地方债。
《预算法》三审难过
《21世纪》：人大能力如何提升？民众如何更好地参与进来？
刘剑文：人大代表仅在两会召开时审查预算，会期比较短。应该在预算编制时，就多听取大家的意见。上会审查的预算，应该对预算案作出说明，方便代表们理解。也可以把人大代表中懂预算的人，组织起来，形成一个专门机构，深入审查预算。
人大可建立相应平台，让民众参与进来，给出意见；也可以组织预算领域专家，帮忙提意见。
《21世纪》：如何评价已经公开征集意见的预算法修正案二审稿？
刘剑文：二审稿有进步，但跟大家的期待有差距。
后来，我们以中国财税法学研究会的名义，向全国人大常委会提交了一个专家意见稿。里面涉及修改预算法的宗旨、立法原则，将公开透明写入预算法中，规定预算公开的范围，规范地方债，加强法律责任等建议。
《21世纪》：三审能通过吗？《预算法》的最终通过，应该是一个比较漫长的过程？
刘剑文：据我了解，今年4月初《预算法》有可能三审上会，但这次仅是一个形式的审查，新一届人大从上届人大那交接工作。新一届人大需要总结从2012年二审以来预算制度上的改革，还需要吸收十八届三中全会的精神。
常规而言，法案经过三审就能通过。但有些一审就过了，比如2007年企业所得税法，因为事前做了充分的准备工作。但也有些法案，可能四审五审都没法通过，比如物权法。这并不是绝对的。当一个法案的共识多了，该法案自然就能通过。
《预算法》中要修订的内容很多，还有很多不完善的地方。要吸收新的改革理念，还要具有可操作性，最终通过还需要时间。
